• Tartalom

1/2008. (I. 11.) AB határozat1

2008.01.11.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban, valamint alkotmányjogi panaszok ügyében – dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András, dr. Kovács Péter és dr. Lévay Miklós alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 92. § (1) bekezdésének második mondata és a 112. § (1) bekezdésének „ , tárgyalás nélkül” szövegrésze alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. A megsemmisítés folytán a 112. § (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban:
112. § (1) A bíróság az átváltoztatásról tizenöt napon belül dönt. Törvénysértés esetén a szabálysértési hatóság határozatát hatályon kívül helyezi.”
A megsemmisített rendelkezések 2008. június 30-án vesztik hatályukat.
2. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 17. § (1) bekezdése, 44. §-a, 46. §-a, 52. § (1) bekezdésének az „ügy megítélése szempontjából” szövegrésze, 52. § (2) bekezdésének a „nem kötelezhető ártatlanságának bizonyítására” szövegrésze, 92. § (4) bekezdése, 94. § (4) bekezdése, 95. § (5) bekezdése, 97. § (5) bekezdése, 98. § (1) bekezdése, 102. §-a és 112. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt és alkotmányjogi panaszokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság azt az indítványt, mely szerint az Országgyűlés nemzetközi szerződésből fakadó jogalkotói kötelezettség elmulasztásában megnyilvánuló alkotmánysértést követett el azáltal, hogy a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényben, a bíróságok eljárására vonatkozó szabályok között nem alkotta meg az Európai Bíróság előzetes döntéshozatali eljárásának az Európai Közösséget létrehozó Szerződésben, valamint az Európai Unióról szóló Szerződésben foglalt szabályok szerinti kezdeményezésére és ezzel egyidejűleg az eljárás felfüggesztésére vonatkozó rendelkezéseket, visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság az ártatlanság vélelmének, valamint a bírósági titkár kizárásának a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényben való szabályozásával összefüggő mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
5. Az Alkotmánybíróság azt a mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló indítványt, mely szerint a szabálysértési eljárás bíróság előtti szakaszában, a bizonyítási szabályok nem rendelkeznek a tárgyaláson történtek jegyzőkönyvezéséről, az eljárás alá vont személynek a jegyzőkönyvvel kapcsolatos jogairól, visszautasítja.
6. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 92. § (1) bekezdése nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és több alkotmányjogi panasz is érkezett a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Sztv.) számos rendelkezésével kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság az indítványt és az alkotmányjogi panaszokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1. Az indítványozó és több alkotmányjogi panasz előterjesztője alkotmányellenesnek tartja az Sztv. azon – módosítás folytán beiktatott – rendelkezését, mely lehetővé teszi, hogy a szabálysértési ügyben eljáró elsőfokú bíróság feladatait az igazságügyi alkalmazotti jogállással és nem bírói kinevezéssel rendelkező bírósági titkár is elláthassa. Álláspontjuk szerint ez ellentétes az Alkotmány több rendelkezésével. Egyrészt sérti azt az Alkotmány 50. § (2) bekezdésébe foglalt szabályt, mely szerint a közigazgatási határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi, másrészt sérti az Alkotmány 48. § (2) bekezdését, mely szerint a hivatásos bírákat törvényben meghatározott módon a köztársasági elnök nevezi ki. Az indítványozó az Alkotmány 46. § (3) bekezdésével is ellentétesnek tartja a bírósági titkár eljárását lehetővé tevő szabályt, az Alkotmány e rendelkezése ugyanis azt rögzíti, hogy egyesbíróként vagy a tanács elnökeként csak hivatásos bíró járhat el. Ezen alkotmányos rendelkezések megsértésén túl az Sztv. említett szabálya sérti még a bírói úthoz való jogról, valamint a tisztességes és pártatlan bírósági eljáráshoz való jogról rendelkező Alkotmány 57. § (1) bekezdését és az Alkotmánynak a jogorvoslati jogról rendelkező 57. § (5) bekezdését. Az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője szerint az Alkotmánynak a vállalt nemzetközi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosításáról rendelkező szabályán keresztül az Sztv. idézett szabálya sérti az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezményt (a továbbiakban: Római Egyezmény), nevezetesen annak a tisztességes tárgyaláshoz és a hatékony jogorvoslathoz való jogról rendelkező cikkelyeit. Az egyik panaszos további alkotmányjogi panaszában megismétli ezeket az állításokat. Egy másik alkotmányjogi panasz előterjesztője szerint e rendelkezés nemcsak a tisztességes és pártatlan bírósági eljáráshoz való jogot sérti, hanem ellentétes az ártatlanság vélelmét és a védelemhez való jogot kimondó alkotmányos rendelkezésekkel is. A bírósági titkár eljárása során tárgyalás mellőzésével hozott határozatát egy, az azonos bíróságon működő bíró bírálja felül, mely megoldás nem biztosítja a pártatlan eljáráshoz való jogot.
2. Alkotmányellenesnek tartja az egyik panaszos az Sztv.-nek a bíró kizárásáról rendelkező szabályait is. Az alkotmányellenesség – véleménye szerint – azáltal valósul meg, hogy a bírósági titkár eljárását a törvénybe egy későbbi módosításakor beiktató törvényhozó nem volt figyelemmel arra, hogy a bírósági titkár kizárásáról is ezentúl valamiképpen rendelkeznie kell. Az erről való rendelkezés azonban elmaradt. Így fordulhatott elő a panaszos ügyében, hogy az a személy hozta meg bíróként a korábban tárgyalás nélkül a bírósági titkár által meghozott végzést tárgyaláson felülvizsgáló jogerős végzést, aki korábban bírósági titkárként eljárt az ügyben, de időközben bírói kinevezést nyert. Az ezt lehetővé tevő, hiányos szabályozást tartalmazó Sztv. rendelkezések sértik az Alkotmánynak a tisztességes és pártatlan bírói úthoz való jogról és a jogorvoslathoz való jogról rendelkező 57. § (1) bekezdését. Az alkotmányjogi panasz előterjesztője így mulasztásos alkotmánysértés megállapítására tett indítványt, melyben kérte, hogy az Alkotmánybíróság hívja fel az Országgyűlést az összeférhetetlenségnek az ilyen eseteket kizáró szabályozására.
3. Az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője szerint az Alkotmánynak a jogorvoslathoz fűződő alapjogról rendelkező 57. § (5) bekezdését, valamint a jogállamiságot deklaráló 2. § (1) bekezdését sértik az Sztv. azon rendelkezései, melyek a közigazgatási szabálysértési hatóság határozata elleni kifogás nyomán hozott bírósági végzésekre nézve kizárják a fellebbezés lehetőségét és az ügydöntő határozat jogerőre emelkedését annak közléséhez kötik. Ugyanezen alkotmányos rendelkezésekbe ütközik álláspontja szerint az a szabály, mely úgy rendelkezik, hogy ha az eljárás alá vont személy vagy az eljárás alá vont személy egyetértésével védője, illetőleg a sértett a tárgyaláson vagy azon kívül a kifogást visszavonja, a bíróság az eljárást megszünteti. Ebben az esetben a szabálysértési hatóság határozata a visszavonás bejelentésének, illetőleg a bírósághoz érkezésének napján jogerőre emelkedik. E szabályok együttesen kiüresítik a jogorvoslathoz való jogot és a jogállamiságot veszélyeztető módon tág teret adnak a bírói önkénynek.
4. Az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező 2. § (1) bekezdésébe ütközés miatt mulasztásos alkotmánysértés megállapítását indítványozza még az egyik panasz az Sztv.-nek a bíróság előtti eljárásban a bizonyításról rendelkező szabályaival összefüggésben, mert azok nem szabályozzák a tárgyaláson történtek jegyzőkönyvezését, az eljárás alá vont személynek a jegyzőkönyvvel kapcsolatos jogait. Kéri ezért a mulasztás megállapítását és egyidejűleg a jogalkotó (az Országgyűlés) felhívását az alkotmánysértés orvoslására.
Alkotmányellenesnek tartja még azt a szabályt, mely szerint a bíróság előtti eljárás során a tárgyaláson csak a szabálysértési hatóság képviselője és a védő intézhet az eljárás alá vont személyhez, a tanúkhoz és a szakértőkhöz kérdést, ők terjeszthetnek elő bizonyítási indítványokat. E szabály ellentétes az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező 2. § (1) bekezdésén túl a büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megillető, védelemhez fűződő jogáról rendelkező 57. § (3) bekezdésével, hiszen a jogi képviselő nélkül eljáró eljárás alá vont személyt alkotmányellenesen elzárja a védekezés jogától.
5. Két alkotmányjogi panasz is sérelmezi és alkotmányellenesnek tartja az Sztv.-nek a tényállás tisztázására vonatkozó rendelkezését. Álláspontjuk szerint azzal, hogy a törvény azt írja elő, hogy a szabálysértési hatóság és a bíróság az ügy megítélése szempontjából lényeges körülményeket köteles tisztázni, megsérti az Alkotmány jogállamiságról rendelkező 2. § (1) bekezdését és a tisztességes és pártatlan eljáráshoz való jogról rendelkező 57. § (1) bekezdését. Ez a törvényi szabály teljes mértékben a hatóság belátására bízza, hogy kíván-e bizonyítási eljárást lefolytatni vagy nem, ezáltal elzárja az eljárás alá vont személyt a védekezéstől, mely lehetőséget – az ügyféli jogok gyakorlását – akkor is biztosítania kell a törvénynek, ha „a hatóság éleslátású, tévedhetetlen közegei semmilyen bizonyítást az ügy megítéléséhez nem tartanak szükségesnek” – véli az egyik panaszos. Az Sztv. ezen szabálya az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője szerint ellentétes még az Alkotmány 57. § (2), illetve (3) bekezdésébe foglalt, az ártatlanság vélelmét és a védelemhez való jogot kimondó rendelkezésekkel is. A szabálysértési hatóság és a bíróság e szabály alkalmazásával ugyanis nem az egész történeti tényállást, hanem annak csak a hatóság megítélése szempontjából jelentős körülményeit tárja fel, elzárja ezzel az ártatlanság vélelmének tényleges érvényesülése elől az utat. Az egyik alkotmányjogi panaszt benyújtó indítványozó kéri még az Sztv. 52. § (2) bekezdés „nem kötelezhető ártatlanságának bizonyítására” szövegrésze megsemmisítését. Álláspontja szerint ez a rendelkezés ellentétes az Alkotmány több rendelkezésével, az 57. § (1), (2) és (3) bekezdéseibe foglalt alapjogokkal.
Kéri, hogy az Alkotmánybíróság e rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése mellett az ő szabálysértési ügyére nézve mondja ki azok alkalmazásának visszamenőleges tilalmát. Emellett felveti, hogy az ártatlanság vélelmének törvényi szabályozása hiányos, és kéri az Országgyűlés felhívását arra, hogy az ártatlanság vélelmének „abszolút alapjogát” deklarálja a szabálysértési törvényben is.
6. Az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője felvetette még azt, hogy a szabálysértési ügyben eljáró bíróság elbírálatlanul hagyta az előzetes döntéshozatali eljárást indítványozó beadványát. E helyzet egyik oka szerinte az, hogy az Sztv. megsérti az Alkotmánynak a 2/A. §-ával összhangban alkalmazandó, a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról rendelkező 50. § (2) bekezdését. A 2/A. § a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján az Európai Uniót és az Európai Közösségeket alapító szerződésekből (a továbbiakban: EUSz., illetve: EKSz.) fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig egyes, Alkotmányból eredő hatásköreinek a többi tagállammal közösen vagy az Európai Unió intézményei útján történő gyakorlását mondja ki. E rendelkezésre alapítva állítja az alkotmányjogi panasz előterjesztője, hogy ellentétes az európai joggal, hogy az Sztv. nem rendelkezik az előzetes döntéshozatali eljárás érdekében szükséges eljárási szabályokról. Kifejti még, hogy az eljárás során ő maga indítványozta az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését, közvetlenül az EKSz. 234. cikke alapján, de a bíróság e kérését nem teljesítette, noha álláspontja szerint a közvetlen hatállyal bíró EKSz. 234. cikkének akkor is érvényesülnie kell minden tagállamban, ha a tagállami jog hallgat róla.
Kéri ennek alapján a mulasztásos alkotmánysértés megállapítását és a jogalkotó megfelelő határidő tűzése melletti felhívását a mulasztás orvoslására.
7. Egy másik alkotmányjogi panasz előterjesztője szerint a szabálysértési ügyében alkalmazott Sztv. 112. § (1) bekezdése alkotmányellenes. Az általa meg nem fizetett szabálysértési pénzbírság miatt átváltoztatással kiszabott közérdekű munkát a bíróság elzárásra változtatta át. Az ennek jogalapjaként hivatkozott rendelkezés értelmében ezt a döntést a bíróság (illetve a jogkörében eljáró titkár) tárgyalás nélkül hozta meg. Szerinte az Alkotmánynak a pártatlan és tisztességes bírói eljáráshoz, a tárgyaláshoz való jogot garantáló 57. § (1) bekezdését sérti ez a megoldás, hiszen az elzárásról hozott döntés kizárólag a korábban eljárt szabálysértési hatóság előterjesztése alapján születik. Panaszos ügyében a szabálysértési hatóság az eljárás alá vont személy meghallgatását mellőzte, így anélkül került sor a személyes szabadságát korlátozó intézkedés meghozatalára, hogy őt az eljárás során bármikor meghallgatták volna. Az elzárás kiszabását tárgyalás mellőzésével lehetővé tevő Sztv. 112. § (1) bekezdése azt is kizárja, hogy az eljárás alá vont személy a bíróság előtt igazolja, hogy a hatóság előterjesztésével ellentétben a pénzbírság be nem fizetése miatt kiszabott közérdekű munkát teljesítette vagy egészségi állapota miatt azt nem teljesítheti, így az elzárás alkalmazásának (az átváltoztatásnak) törvényes jogalapja nincsen. Alkotmányellenesnek, a jogorvoslathoz való jogba ütközőnek tartja azt a szabályt is, mely szerint a pénzbírságot elzárásra vagyis szabadságkorlátozó büntetésre átváltoztató bírósági döntés ellen nincsen helye jogorvoslatnak.
Az alkotmányjogi panasz benyújtója felveti még, hogy a meg nem fizetett pénzbírságnak a közérdekű munkára, illetve elzárásra történő átváltoztatását általános szabályként lehetővé tevő rendelkezés az eltérő vagyoni helyzetben lévő állampolgárokat eltérő módon sújtja, ezért ellenkezik az Alkotmánynak a hátrányos megkülönböztetést kimondó 70/A. § (1) bekezdésével.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal és az alkotmányjogi panaszokkal érintett rendelkezései:
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.”
46. § (1) A bíróság – ha a törvény másképpen nem rendelkezik – tanácsban ítélkezik.”
46. § (3) Egyesbíróként és a tanács elnökeként csak hivatásos bíró járhat el.”
48. § (2) A hivatásos bírákat törvényben meghatározott módon a köztársasági elnök nevezi ki.”
50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.”
55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani.”
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.
(3) A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt.”
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
Az Sztv.-nek az indítványban és az alkotmányjogi panaszokban érintett rendelkezései:
17. § (1) A pénzbírságot meg nem fizetés esetén – ha a közigazgatási végrehajtás általános szabályai szerint, illetőleg adók módjára nem hajtható be – közérdekű munkára, illetőleg elzárásra kell átváltoztatni.”
44. § (1) A szabálysértési hatóságnak az a tagja, aki a kizárási okot maga jelentette be, bejelentésének elbírálásáig az ügyben nem járhat el.
(2) A kizárásról hivatalból, vagy az eljáró személy, az eljárás alá vont személy, illetőleg a sértett bejelentésére a kifogásolt személy közvetlen felettese dönt, s egyúttal kijelöli a továbbiakban eljáró személyt is.
(3) Bíróval szemben felmerült kizárási ok esetében a bíróság elnöke intézkedik más bíró kijelöléséről.
(4) Ha a kizárási ok a bíróság elnökével szemben merül fel, továbbá, ha a bíróságnak nincs olyan tagja, akire kizárási ok nem vonatkozik, a kizárásról a megyei bíróság határoz. Ha a bíróság a kizárás iránti bejelentésnek helyt ad, az illetékességi területén működő másik helyi bíróságot jelöli ki.
(5) A kizárás e törvényben nem szabályozott eseteire a büntetőeljárásról szóló törvény rendelkezéseit kell értelemszerűen alkalmazni.”
46. § (1) Bíróként – a 43. §-ban meghatározott eseteken kívül – nem járhat el az sem, aki az ügyben mint a szabálysértési hatóság tagja, vagy mint ügyész járt el, illetőleg ezek hozzátartozója.
(2) A másodfokú eljárásban nem vehet részt az a bíró, aki az ügy első fokú elbírálásában részt vett.
(3) A perújítási eljárásból ki van zárva az a bíró, aki a perújítási kérelemmel vagy indítvánnyal megtámadott határozat meghozatalában részt vett.”
52. § (1) A szabálysértési hatóság és a bíróság az ügy megítélése szempontjából lényeges körülményeket köteles tisztázni. Amennyiben a rendelkezésre álló adatok az érdemi döntés meghozatalához nem elegendőek, a tényállás tisztázása érdekében bizonyítást folytat le.
(2) Az eljárás alá vont személy nem kötelezhető ártatlanságának bizonyítására, felelősségének bizonyítása a szabálysértési hatóságot, illetőleg a bíróságot terheli.”
92. § (1) A bíróság a szabálysértési ügyben egyesbíróként jár el. A szabálysértési ügyben az első fokú bíróság feladatait a bírósági titkár is elláthatja, tárgyalás tartására azonban nem jogosult.”
94. § (4) A végzés ellen fellebbezésnek nincs helye, az eljárás alá vont személy, a védő és a sértett a kézbesítéstől számított nyolc napon belül tárgyalás tartását kérheti. A tárgyalás tartására irányuló kérelemnek a végzés végrehajtására halasztó hatálya van.”
95. § (5) A tárgyalás tartása iránti kérelem a tárgyalás megkezdéséig visszavonható. Ha a tárgyaláson a tárgyalás tartását kérő személy nem jelenik meg és elmaradását alapos indokkal előzetesen nem mentette ki, úgy kell tekinteni, mint aki a kérelmét visszavonta.”
97. § (5) Ha az eljárás alá vont személy vagy az eljárás alá vont személy egyetértésével védője, illetőleg a sértett a tárgyaláson vagy azon kívül a kifogást visszavonja, a bíróság az eljárást megszünteti. Ez esetben a szabálysértési hatóság határozata a visszavonás bejelentésének, illetőleg a bírósághoz érkezésének napján jogerőre emelkedik.”
98. § (1) A szabálysértési hatóság képviselője és a védő az eljárás alá vont személyhez, a tanúkhoz és a szakértőkhöz kérdést intézhet, bizonyítási indítványokat terjeszthet elő.”
102. § A határozat a közlés napján válik jogerőssé.”
112. § (1) A bíróság az átváltoztatásról tizenöt napon belül, tárgyalás nélkül dönt. Törvénysértés esetén a szabálysértési hatóság határozatát hatályon kívül helyezi.”
112. § (4) Az elzárásra átváltoztatás tárgyában hozott bírósági határozattal szemben nincs helye jogorvoslatnak.”
III.
Az indítvány és az alkotmányjogi panaszok részben megalapozottak.
1. Jelen határozatában az Alkotmánybíróságnak az Sztv. több fontos szabályának alkotmányosságáról kellett állást foglalnia. Álláspontjának kialakítása előtt áttekintette a szabálysértésekre vonatkozó hatályos szabályozás néhány – az indítvány és az alkotmányjogi panaszok elbírálása szempontjából – lényeges jellemzőjét. Az új Sztv. megalkotására az Alkotmánybíróságnak a korábbi szabálysértési törvény (a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény, a továbbiakban: régi Sztv.) több rendelkezését megsemmisítő és a szabálysértési határozatok bírósági felülvizsgálatának biztosításával összefüggő alkotmánysértő mulasztást megállapító határozatának meghozatala után, a határozat hatására került sor [63/1997. (XII. 11.) AB határozat, ABH 1997, 365, a továbbiakban: ABh1.]. Az ABh1.-ben a mulasztás orvoslására megállapított határidőn túl, 1999-ben megalkotott és csak 2000. március 1-jén hatályba lépett új Sztv. a korábbi szabályozás számos meghatározó jellemzőjét megtartotta.
2. Az új Sztv. több szempontból is vegyes jogszabály.
Egyrészt azért, mert egyaránt tartalmaz a szabálysértésekkel, a szabálysértési felelősséggel összefüggő anyagi jogi rendelkezéseket és e törvény tartalmazza a szabálysértési eljárás, valamint a végrehajtás szabályait is. [„Az Szt. tartalmát és szerkezetét áttekintve egyértelműen megállapítható, hogy – ugyanúgy mint a korábban hatályos szabálysértési törvény – egyszerre tartalmaz anyagi és eljárásjogi rendelkezéseket.” 29/2000. (X. 11.) AB határozat, a továbbiakban ABh2., ABH 2000, 193, 195.]
Másrészt azért is vegyes jogszabály, mert a szabálysértésért fennálló felelősséget egyaránt intézményesíti olyan cselekményekért, melyek a Büntető Törvénykönyvről szóló – többször módosított – 1978. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Btk.) szabályozott bűncselekménynek a társadalomra csekélyebb fokban veszélyes alakzatai és olyan cselekményekért is, melyek alapvetően a közigazgatással szembeni magatartásként foghatók fel. Ezt a jellemzőt fogalmazta meg a régi Sztv.-re nézve az ABh1. úgy, hogy a szabálysértés „kétarcú jogintézmény” (ABH 1997, 367.). Mind a bűncselekményekhez hasonló (kriminális) szabálysértések, mind az igazgatásellenes szabálysértések közül kiemeli az Sztv. azokat, melyek elkövetése esetén a személyes szabadságot korlátozó büntetéssel, vagyis elzárással (vagy azzal is) büntethető az elkövető a cselekménye elbírálásakor. E szabálysértéseket mind első, mind másodfokon bíróságok bírálják el.
A régi Sztv.-hez képest a jelen indítványban érintett Sztv. jelentős változást vezetett be azzal, hogy megteremtette a szabálysértések ügyében hozott közigazgatási döntések bírósági felülbírálatát, illetve bevezette az elzárással büntethető szabálysértések első és másodfokon bíróság által történő elbírálását.
3. A szabálysértéseket az új szabályozás szerint is jellemzik a következők.
3.1. A szabálysértésekért való felelősség a bűncselekmények miatti felelősséggel azonos módon a cselekmény elkövetőjének vétkességén alapuló szubjektív felelősség, melyet az állam megtorló jellegű, represszív szankciókkal fenyeget, és e szankciók közül nem hiányzik a szabadságelvonó büntetés sem. (Az ABh1. megfogalmazásában: „A szabálysértési büntetés a múltban elkövetett jogsértést represszív módon szankcionál.” ABH 1997, 368.) A szabálysértésekért és a bűncselekményekért viselt felelősség közötti különbség nem a büntetés represszív jellegében, hanem a szabálysértések enyhébb megítélésében ragadható meg. „A szabálysértési felelősség – legyenek bár az elkövetett jogsértések igazgatásellenesek vagy kriminális jellegűek – alapvetően »bűnfelelősség«, azaz természetes személy múltban elkövetett jogsértésére válaszol, s a felróhatóság alapján meghatározott – represszív jellegű – joghátrányt helyez kilátásba.” (Abh1. ABH 1997, 371.)
Az Sztv.-nek a szabálysértési felelősség alapjait meghatározó „általános része” több esetben a Btk. vonatkozó rendelkezéseinek egyszerűsített átvétele. Az Sztv. az anyagi jogi tárgyi hatályát a Btk.-hoz hasonlóan állapítja meg. [„Az anyagi jogi hatály tekintetében az Szt. 4. §-ának szabályozási tartalma átveszi a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) vonatkozó rendelkezését.” ABh2. ABH 2000, 195.] A felelősségre és a felelősséget korlátozó vagy kizáró okokra vonatkozó hasonló szabályok megalkotása mellett az Sztv. 31. §-a rögzíti, hogy a felelősség és a felelősséget kizáró okok meghatározását tartalmazó §-aiban „foglaltak esetében értelemszerűen alkalmazni kell az 1978. évi IV. törvényben (Btk.) meghatározott kísérlet, felbujtás, bűnsegéd, szándékosság, gondatlanság, beszámíthatóságot kizáró kóros elmeállapot, kényszer, fenyegetés, jogos védelem, végszükség fogalmát.” A büntetés kiszabásának elvei egyszerűbbek a büntetőjogihoz képest, bár a szabálysértési jog is ismeri a halmazatot és a halmazati büntetést. A szabálysértési büntetések enyhébbek és szabályozásuk kevésbé differenciált mint a bűncselekményekkel szemben alkalmazható büntetéseké, meghatározó vonásaik jelentős hasonlóságot mutatnak.
3.2. A pénzbírság – mint szabálysértési büntetés – az, melyet minden szabálysértés elkövetőjével szemben ki lehet szabni. Ez a büntetés jellegében hasonlít a Btk.-ban intézményesített pénzbüntetésre. A hasonlóság abban a tényben is megnyilvánul, melyet az akkori szabályozás nyomán az ABh1. a következőképpen rögzített: „A jelenlegi rendszerben a szabálysértési bírság – az Sztv. [ez az 1968. évi I. törvényt jelenti] 18. § (2) bekezdésében meghatározott kivételekkel, amikor is nincs helye a pénzbírság elzárásra történő átváltoztatásának – egyben feltételes szabadságelvonás.” (ABH 1997, 370.) A Btk. 52. §-a szerint „A pénzbüntetést, meg nem fizetése esetén, fogházban végrehajtandó szabadságvesztésre kell átváltoztatni.” Ugyanígy rendelkezik az Sztv. 17. § (1) bekezdése is, amikor elrendeli, hogy a pénzbírságot meg nem fizetés esetén – ha a közigazgatási végrehajtás általános szabályai szerint, illetőleg adók módjára nem hajtható be – közérdekű munkára, illetőleg elzárásra kell átváltoztatni. A szabálysértési pénzbírság végső soron szabadságelvonó büntetésre váltható át.
3.3. Az elzárás – mint szabálysértési büntetés – elviekben kivételes büntetés, átváltoztatás esetében azonban minden szabálysértésnél (kriminális és igazgatásellenes cselekményeknél egyaránt) mint végrehajtási szankció alkalmazható. Az elzárás büntetést a fogházbüntetés szabályainak alapulvételével büntetés-végrehajtási intézet hajtja végre, melynek során az elkövető személyes szabadsága és a tartózkodási hely megválasztásához fűződő joga is korlátozást nyer. Az elzárás kivételesen rendőrségi fogdában is végrehajtható.
Az elzárás büntetés végrehajtására a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló – módosított – 1979. évi 11. tvr. (a továbbiakban: Bvtvr.) rendelkezéseit kell alkalmazni. Bár azt – a szabadságvesztés büntetéssel ellentétben – sem a Bvtvr., sem az Sztv. nem mondja ki expressis verbis, hogy az elzárás szabadságelvonó büntetés, melynek végrehajtása során szünetel az elkövetőnek a szabad mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához való joga, de azzal, hogy az elzárást a büntetés-végrehajtási szervezet hajtja végre, méghozzá a fogházbüntetés egyes szabályainak felhasználásával, büntetés-végrehajtási intézetben (Bvtvr. 122. §-ában utalt további szabályok), egyértelmű, hogy az elzárás a legenyhébb szabadságelvonó büntetés-végrehajtási módozathoz hasonló szabadságkorlátozó büntetés. A Bvtvr. 124. § (1) bekezdés a) pontja külön rögzíti, hogy az elkövető köteles az elzárást a büntetés-végrehajtási szervek által meghatározott helyen tölteni. Az elzárás végrehajtásának az Sztv. 111. §. (15) bekezdésén, illetve a Bvtvr. 122. § (2) bekezdésén alapuló kivételes módja, amikor szabálysértési őrizetben lévő elkövető a rendőrségi fogdában tölti le az elzárás büntetését is. Erre csak akkor kerülhet sor, ha a hátralévő végrehajtandó elzárás büntetés hossza a tíz napot nem haladja meg. [„A szabálysértési őrizetet foganatosító rendőrség székhelye szerinti rendőrségi fogdában kell az elzárást végrehajtani, ha az elkövető a rendőrség őrizetében van, és az elzárás hátralevő tartama a tíz napot nem haladja meg.” Az elzárás, illetőleg a pénzbírságot helyettesítő elzárás végrehajtásának részletes szabályairól szóló 7/2000. (III. 29.) IM–BM együttes rendelet 2. § (3) bekezdése.]
Az elzárás végrehajtása során megvonják az elkövető személyes szabadságát, ezért a Bvtvr. nemcsak a fogházbüntetés egyes szabályainak alkalmazását rendeli el, hanem rögzíti azt is, hogy az elzárás végrehajtása során a szabadságvesztés végrehajtására vonatkozó elvekre és általános rendelkezésekre tekintettel kell lenni.
IV.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz előterjesztésének törvényi feltételei fennállnak-e. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Abtv. 48. § (2) bekezdése szerint az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panaszokat az Abtv.-ben meghatározott, a panasz benyújtására nyitva álló hatvan napos határidőn belül adták postára, így a panaszok mindegyike határidőben benyújtottnak tekintendő. Azt is megállapította az Alkotmánybíróság, hogy mind a négy alkotmányjogi panaszt a szabálysértési ügyben eljáró bíróság jogerős végzése alapján terjesztették elő. A végzések ellen további jogorvoslatnak az Sztv. szerint nincs helye. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat érdemben bírálta el.
2. Az Alkotmánybíróság ezek után megvizsgálta az Sztv.-nek az elzárásra történő átváltoztatást szabályozó rendelkezéseit, illetve ezek közül az alkotmányjogi panaszokban érintett szabályokat. Az elzárásra történő átváltoztatás során a bíróság (illetve az eljáró bírósági titkár) a pénzbírság, illetve a helyszíni bírság meg nem fizetése, továbbá a közérdekű munkakötelezettség nem teljesítése miatt, e büntetések helyett alkalmazza az elzárást. Az Sztv. az átváltoztatás részletes szabályainak meghatározása során nem tesz különbséget a között, hogy az elkövető nem akarja, illetve nem tudja megfizetni a pénzbírságot vagy teljesíteni a munkakötelezettséget. Miközben nyilvánvaló, hogy az elzárás ezúttal nem közvetlenül a szabálysértés elkövetéséért, hanem a kiszabott szabálysértési büntetés nem teljesítése miatt kerül alkalmazásra, mindenképpen figyelembe kell venni azt a tényleges joghátrányt, melyet az átváltoztatással kiszabott elzárás jelent. A végrehajtás szabályaiban ugyanis nincsen különbség a közvetlenül vagy az átváltoztatással kiszabott elzárás között. Az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában hangsúlyozta a büntetések és intézkedések végrehajtása során érvényesülő tényleges joghátrány jelentőségét: „Az ítéletben meghatározott joghátrány ugyanis főként a büntetés, illetve az intézkedés végrehajtása során érvényesül, akkor amikor valaki ténylegesen elveszíti a szabadságát, amikor kijelölt helyen kell laknia és/vagy dolgoznia, amikor korlátozzák a mozgásszabadságát stb. Kétségtelen, hogy az alapvető emberi jogokba való beavatkozás jogalapját a büntetőeljárásban meghozott jogerős ítélet teremti meg, azonban a tényleges korlátozás, a beavatkozás a végrehajtás menetében történik. Az egyének helyzetében jogilag ugyan az elítélés, ténylegesen azonban a végrehajtás ténye váltja ki az érzékelhető változást.” [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.] Ezeket a megállapításokat a szabálysértési büntetésekre is érvényesnek tekinti az Alkotmánybíróság, figyelemmel a szabálysértési felelősség előzőekben bemutatott főbb jellemzőire. Vagyis az elkövető alapvető jogaiba való (adott esetben akár csekély súlyú) beavatkozást a szabálysértési hatóság vagy a bíróság jogerős határozata teremti meg, de a személyes szabadság korlátozásában megnyilvánuló tényleges joghátrány alkalmazásának lehetősége az elzárásra átváltoztató határozattal nyílik meg.
3. Az alkotmányjogi panaszt előterjesztő indítványozó az elzárásra történő átváltoztatás két alapvető jellemzőjét tartja alkotmányellenesnek. Egyrészt kifogásolja és az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe ütközőnek tartja azt, hogy az átváltoztatás kérdésében a bíróság tárgyalás nélkül dönt. Mindez azt is jelenti, hogy az Sztv. – jelen határozatban szintén vizsgált – 92. § (1) bekezdése alapján az átváltoztatás ügyében hozott döntést bírósági titkár is meghozhatja. Másrészt azt a rendelkezést is alkotmányellenesnek tartja az indítványozó, mely szerint az átváltoztatásról hozott bírósági döntés ellen nincsen helye jogorvoslatnak. A két rendelkezés közül az Alkotmánybíróság elsőként az elzárásra történő átváltoztatás tárgyalás nélküli jellegét vizsgálta meg. E rendelkezés alkotmányellenességét az indítványozók az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján állították. Erről az alkotmányos rendelkezésről az Alkotmánybíróság összegző jelleggel állapította meg az alábbiakat.
3.1. „A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.), amely komplex védelmet nyújt a terhelt számára.
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) foglalta össze. Az Abh.-ban rögzített megállapításokat utóbb több határozat [14/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 101, 108., 15/2002. (III. 29.) AB határozat, ABH 2002, 116, 118–120., 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 211.] is megerősítette. Az Abh. szerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. (ABH 1998, 91, 95.) [...] Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.” [14/2004. (V. 7.) AB határozat, ABH 2004, 241, 256.]
Az Alkotmánybíróság egy másik határozatában alkotmányellenesnek, a tisztességes eljáráshoz való jogba ütközőnek találta és megsemmisítette a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény azon rendelkezését, mely a terhelt előzetes letartóztatásának elrendelését annak távollétében és meghallgatása nélkül lehetővé tette. E határozatában kifejtette:
„[A kényszerintézkedést] végrehajtó szervnek a foganatosításra vonatkozó, az elrendelés szabályszerűségével és a végrehajthatóság törvényességével összefüggő, a végrehajtás megtagadásához is elvezető vizsgálati kötelezettsége van, továbbá a végrehajtás tényleges szükségességére, illetve lehetségességére irányuló önálló mérlegelési jog is megilleti. Következésképpen annak elmaradásához nem csupán a terhelt magatartása, hanem az elővezetést elrendelő bíróság hibája (pl. pontatlan, hiányos kitöltés) vagy a végrehajtó szerv mérlegelési jogkörében hozott döntése, és számos más körülmény vezethet.
A támadott rendelkezés mindezzel nem számol. Az előzetes letartóztatásról szóló döntéshozatalkor tényként csak az elővezetés elmaradását kívánja meg. Erre viszont automatikusan azt a vélelmet alapítja, hogy mindez a terhelt hibájából ered. Ez szükségképpen azzal is jár, hogy a bíróság az előzetes letartóztatás alapjául szolgáló, a terhelt terhére eső körülményekre valójában semmiféle vizsgálatot nem folytat. Úgyszintén nem vizsgálja azt sem, hogy a terhelt ismeretlen helyen tartózkodik-e, noha ebben az esetben a kényszerintézkedés elrendelését a Be. XXV. Fejezetének (a távollévő terhelttel, illetve külföldön tartózkodó terhelttel szembeni eljárás) szabályai kizárják. (Megkövetelik azonban más intézkedések megtételét.)” [10/2007. (III. 7.) AB határozat, ABK 2007. március, 212, 216.]
3.2. A fent ismertetettek alapján az Alkotmánybíróság áttekintette az Sztv.-nek az elzárásra átváltoztatásról rendelkező szabályait. Enélkül sem az Sztv. 112. § (1) bekezdésében foglalt „tárgyalás nélkül” fordulat, sem az átváltoztató határozat elleni jogorvoslatot kizáró 112. § (4) bekezdésének az alkotmányossága nem ítélhető meg.
A meg nem fizetett pénzbírság elzárásra történő átváltoztatásának elvi lehetőségét az Sztv. 17. § (1) bekezdése teremti meg. E szabály szerint „A pénzbírságot meg nem fizetés esetén – ha a közigazgatási végrehajtás általános szabályai szerint, illetőleg adók módjára nem hajtható be – közérdekű munkára, illetőleg elzárásra kell átváltoztatni.” A 17. § (2) és (3) bekezdései meghatározzák az átváltoztatás akadályait. Eszerint nincs helye elzárásra történő átváltoztatásnak, ha az eljárás alá vont személy a) fiatalkorú, b) fogyatékos személy, kórházi fekvőbeteg-ellátásban részesül, illetőleg kórházi kezelése válik szükségessé vagy c) a terhesség negyedik hónapját elérő nő, tizenhat éves korát be nem töltő gyermekét egyedül nevelő szülő, vagy fogyatékos, illetőleg folyamatos ápolást igénylő hozzátartozójáról egyedül gondoskodik. A b) és c) pontban meghatározottak esetén közérdekű munkára átváltoztatásnak sem lehet helye. A törvény emellett meghatározza, hogy egynapi közérdekű munkának ötezer forint pénzbírság felel meg, valamint arról is rendelkezik, hogy az elzárásra történő átváltoztatás során ezer forinttól háromezer forintig terjedő összeg helyett egynapi elzárást kell számítani. A pénzbírság helyébe lépő elzárás – alapesetben – egy napnál rövidebb és hatvan napnál több nem lehet.
A 87. § (2) bekezdés d) pontja értelmében az eljárás alá vont személy felelősségét megállapító határozatban a szabálysértési hatóságnak rögzítenie kell „a pénzbírság átváltoztatása esetére megállapított közérdekű munka, illetőleg elzárás tartamát”.
A közérdekű munkára, illetőleg az elzárásra történő átváltoztatás részletes szabályait az Sztv. a végrehajtási szabályok között állapítja meg. A pénzbírságot az elkövetőnek a határozat jogerőre emelkedésétől számított harminc napon belül kell megfizetnie. Ha a pénzbírság vagy egyéb pénzösszeg megfizetésére kötelezett a határozat jogerőre emelkedésétől számított harminc napon belül a pénzösszeget nem fizeti meg, a szabálysértési hatóság közvetlen letiltást bocsát ki. Amennyiben közvetlen letiltásra nincs lehetőség, a szabálysértési hatóság elrendeli a tartozás adók módjára történő behajtását. Ha az adók módjára történő behajtásra nincs lehetőség, vagy az aránytalanul hosszú idővel járna, a pénzbírságot, illetőleg a helyszíni bírságot elsősorban közérdekű munkára kell átváltoztatni.
Az Sztv. e helyütt, a végrehajtási szabályok között rendelkezik egyedül a helyszíni bírság elzárásra történő átváltoztatásáról. A helyszíni bírságot szabályozó 134–137. §-ok erre nem tesznek utalást.
A közérdekű munkára történő átváltoztatáshoz az elkövető beleegyezése szükséges. A közérdekű munkára átváltoztató határozatot a szabálysértési hatóság megküldi az elkövető lakóhelye vagy tartózkodási helye szerint illetékes települési – a fővárosban a kerületi – önkormányzat jegyzőjének, aki egy további, jogorvoslattal nem támadható határozatával az elkövető egészségi állapotának és munkára való alkalmasságának figyelembevételével – a munkáltató beleegyezésével – intézményt vagy gazdálkodó szervezetet jelöl ki a közérdekű munka végrehajtásának helyéül. A közérdekű munkára történő átváltoztatás esetén az elkövető köteles a jegyző által kijelölt munkahelyen a meghatározott munkát végezni, személyi szabadsága egyébként nem korlátozható. A közérdekű munkát az elkövető hetenként legalább egy napon – a heti pihenőnapon vagy szabadidejében – díjazás nélkül végzi.
Az el nem végzett vagy teljes egészében nem teljesített közérdekű munka elzárás büntetés alkalmazásához vezethet. Ha ugyanis az elkövető nem kezdi meg a közérdekű munka végzését, vagy munkakötelezettségének nem tesz eleget, a jegyző, illetőleg a kijelölt munkahely haladéktalanul értesíti a közérdekű munka végzését elrendelő szabálysértési hatóságot, illetőleg bíróságot. Ezekben az esetekben a közérdekű munkát elzárásra kell átváltoztatni.
A pénzbírságnak vagy a helyszíni bírságnak közvetlenül elzárásra történő átváltoztatásához vezet az, ha az elkövető nem járul hozzá a közérdekű munkavégzésre kötelezéshez, ekkor a pénzbírságot, illetőleg a helyszíni bírságot elzárásra kell átváltoztatni.
Az elzárásra átváltoztatásról az arra illetékes helyi bíróság rendelkezik. Az elzárásra átváltoztatás szükségességének fölmerülése (vagyis az előzőekben ismertetett feltételek teljesülése) esetén a szabálysértési hatóság az ügy iratait haladéktalanul megküldi a bíróságnak. A bíróság, a 112. § (1) bekezdése alapján az iratok, vagyis kizárólag a szabálysértési hatóság értesítése alapján, az elkövető vagy a helyszíni bírsággal sújtott személy meghallgatása nélkül dönt.
3.3. Az elzárás alkalmazásának azonban az előzőekben ismertetett szabályok szerint számos egymásba kapcsolódó feltétele van. Az elzárást, mint a pénzbírság vagy a helyszíni bírság helyébe lépő, annak kikényszerítését szolgáló szabadságelvonó büntetést csak akkor szabad alkalmazni (az átváltoztatás útján kiszabni), ha ezek a feltételek kivétel nélkül teljesültek. E feltételek részben mérlegelést lehetővé tevő jogfogalmakkal kerültek meghatározásra (az adók módjára történő behajtás aránytalanul hosszú idővel járna), részben az elkövető személyi körülményeinek vizsgálatát jelentik (alkalmazható-e vele szemben közérdekű munka vagy éppen elzárás, vagy olyan állapotban van, melyet az Sztv. kizáró feltételként határoz meg). Emellett a bíróságnak a szabadságelvonó büntetés alkalmazása során meg kell győződnie, hogy az elkövető tényleg nem kezdte-e meg a közérdekű munkát, ténylegesen és vajon milyen okból nem teljesítette részben vagy egészben a kijelölt munkahelyen a munkakötelezettséget. Megfelel-e a valóságnak az, amit a kijelölt munkahely állít, olyan személy állítja-e, aki a meghatározott munkavégzés szempontjából a munkáltató intézményt képviselheti, találkozott-e a nyilatkozó munkahelyi vezető az elkövetővel stb. E körülményekről főképpen az elkövető adhat számot. Az elkövető meghallgatása azért is mellőzhetetlen, mert enélkül a személyes szabadságának időleges megvonására irányuló eljárás nem lehet tisztességes. A személyes szabadságának korlátozása ugyanis a bíróság átváltoztató határozatán alapul. Sem a pénzbírságot kiszabó közigazgatási szabálysértési határozat, sem a pénzbírságot közérdekű munkára átváltoztató határozat, sem a helyszíni bírságolást tartalmazó intézkedés nem lehet alapja a személyi szabadság korlátozásának. Arra csak és kizárólag a bíróság döntése nyomán kerülhet sor. A bíróság e döntését nem hozhatja meg az érintett meghallgatása, azaz „tárgyalás nélkül”, mert ez kizárja, hogy a bíróság az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe foglalt tisztességes eljárás követelményének megfelelően ténylegesen megvizsgálja az elzárás alkalmazásához vezető és azt megalapozó, valamint éppen annak alkalmazását kizáró törvényi feltételeket.
Noha az elzárásra átváltoztatás ténylegesen egy, a végrehajtás során meghozott járulékos jellegű döntés, de az a szabadság korlátozása miatt alapvető jogot érint, ezért alkotmányosan csak akkor gyakorolható, ha a szabadság megvonásáról szóló döntés előtt az elkövető meghallgatására sor kerül. Ebben a kérdéskörben arra is fel kívánja hívni az Alkotmánybíróság a figyelmet, hogy a szabálysértési pénzbírság és a bűncselekmény miatt kiszabott pénzbüntetés szabadságkorlátozó büntetésre való átváltoztatása között lényeges különbség áll fenn abban, hogy bűncselekmény esetén a tényállás és az azon nyugvó felelősség megállapítását nem közigazgatási hatóság, nem is igazságügyi alkalmazott (bírósági titkár), hanem hivatásos bíró végzi.
Az elzárás személyes szabadságot korlátozó jellege miatt döntése meghozatala során az Alkotmánybíróság figyelemmel volt az Alkotmány 55. § (1) bekezdésébe foglalt alapjogra, illetve az ezzel összefüggő alkotmánybírósági gyakorlatra is.
A 65/2003. (XII. 18.) AB határozat rögzítette, hogy a „[a] személyi szabadság korlátozásának számos formája ismert a magyar jogrendszerben. Ezek jórészt a büntetőeljárás lefolytatásához kötődnek; büntető anyagi jogi szankcióként (szabadságvesztés, kényszergyógykezelés) vagy büntetőeljárási kényszercselekményként (őrizetbe vétel, előzetes letartóztatás, ideiglenes kényszergyógykezelés, lakhelyelhagyási tilalom, házi őrizet) jelennek meg. A büntetőeljáráson kívül ugyanakkor más eljárásokban is sor kerül a személyi szabadság alapjogának korlátozására, így különösen az idegenrendészet, a szabálysértési eljárás, az egészségügyi és a rendészeti igazgatás egyes területein.” (ABH 2003, 709, 716.)
Az elzárásra történő átváltoztatás alkotmányosságának megítélése nem függetleníthető az Alkotmánynak a szabálysértési eljárásban történő szabadságkorlátozásra is irányadó 55. § (1) bekezdésétől. Az átváltoztatásnak az érintett személy meghallgatása nélküli elrendelése így nemcsak a tisztességes eljáráshoz való alapjoggal, hanem a személyes szabadság korlátozásával is összefüggésben állhat.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt a szövegrészt, mely az elzárásra történő átváltoztatást az elkövető meghallgatása nélkül, azaz tárgyalás nélkül lehetővé tette, megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy ennek következtében az elzárásra történő átváltoztatás ügyében döntést a bíróság az elkövető meghallgatásának lehetővé tétele (az Sztv. szóhasználata szerint: tárgyalás) útján hozhat csak.
4. Az Alkotmánybíróság a következőkben azt a kérdést vizsgálta meg, hogy ellentétes-e a jogorvoslathoz való joggal az, ha az elzárásra történő átváltoztatás esetében hozott döntéssel szemben a törvény nem biztosít jogorvoslatot. Az Sztv. 112. § (4) bekezdése ugyanis kifejezetten kizárja az ilyen döntésekkel szembeni jogorvoslatot. A kérdés megválaszolásához egyrészt a jogorvoslathoz való jog tartalmát, másrészt az átváltozató döntés jellegét kell áttekinteni.
4.1. Az Alkotmánybíróság a már idézett 5/1992. (I. 30.) AB határozatában foglalkozott a jogorvoslathoz való jognak a büntetések végrehajtása során hozott döntések esetén szükséges érvényesüléséről. Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában megsemmisítette a Bvtvr.-nek azt a rendelkezését, amely a büntetés-végrehajtási bíró (a továbbiakban: bv. bíró) döntése elleni fellebbezést kizárta, és nem biztosított megfelelő jogorvoslati lehetőséget az elítélt számára. Az Alkotmánybíróság megállapította: „Az Alkotmány a jogorvoslathoz való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. Az, hogy az 57. § (5) bekezdése szerint a jogorvoslati jogot mindenki »a törvényekben meghatározottak szerint« gyakorolhatja, utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre az egyes eljárásokban, arra, hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet. A büntetések és intézkedések végrehajtásának menetében azonban a jogorvoslati jog mint alkotmányos alapjog megköveteli, hogy az érdemi, ügydöntő, az elítélt helyzetét, jogait lényegesen befolyásoló határozat tekintetében a jogorvoslat biztosítsa a döntést hozó szervtől eltérő más szerv részéről a felülvizsgálatot, az állásfoglalást a döntés helyessége, törvényessége tekintetében, esetleg a döntés megváltoztatását vagy hatályon kívül helyezését. Vagyis a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy – jelen esetben a bv. bírói végzések tekintetében – ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. Ugyanakkor az ilyen felülvizsgálatot nem biztosító jogorvoslat nem feltétlenül alkotmányellenes a nem érdemi, nem ügydöntő határozatok esetén.” (ABH 1992, 27, 31.)
Az 1636/D/1991. AB határozatban az Alkotmánybíróság – a polgári peres eljárásra vonatkozó szabályok vizsgálata során – megerősítette fenti megállapítását: „Nem azonosak az alkotmányossági követelmények az érdemi, ügydöntő vagy a fél helyzetét, jogait lényegesen befolyásoló bírsági döntések, illetőleg a nem ilyen jellegű bírósági döntések elleni jogorvoslati formával szemben. A nem érdemi, nem ügydöntő döntések tekintetében a külön fellebbezésnek, mint a jogorvoslat egyik formájának kizárása nem feltétlenül alkotmányellenes.” (ABH 1992, 515, 516.)
Egy másik határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, az Országgyűlés alkotmányellenességet idézett elő jogalkotói feladatának elmulasztásával azáltal, hogy a polgári eljárás rendjének szabályozásánál nem biztosította a jogorvoslati jog gyakorlását a másodfokú bíróság pénzbírságban marasztaló és szakértői díjat megállapító végzése ellen. Megállapította, hogy „[a] pénzbírságról szóló döntés nem ügyviteli-igazgatási jellegű. Kiszabása feltételeiben olyan jellegű és következményeiben olyan súlyú döntés, hogy garanciális szempontból nem tekinthető hatékony jogorvoslatnak a másodfokú bíróság ilyen döntése ellen a Pp.-ben biztosított egyik orvoslás sem.” [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 111, 112.] Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság megerősítette, hogy „[a]z alkotmánybírósági eljárásban a jogorvoslathoz való alapvető jog szempontjából valamely döntés érdemi, ügydöntő volta a tételes jogok által ilyennek tartott döntésekhez képest viszonylagos: a vizsgált döntés tárgya és személyekre gyakorolt hatása által meghatározott (ABH 1992, 515, 516.; ABH 1993, 48, 74–75.).” (ABH 1995, 108, 109.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a „jogorvoslathoz való jog csupán azt a követelményt támasztja – de azt sem abszolút követelményként – a törvényhozóval szemben, hogy az első fokon meghozott érdemi döntésekkel szemben, azt felülvizsgálandó, magasabb fórumhoz lehessen fordulni, illetve hatósági döntésekkel szemben rendelkezésre álljon a bírói út” [összefoglaló jelleggel: 42/2004. (XI. 9.) AB határozat, ABH 2004, 551, 572.].
4.2. A bíróság az átváltoztató határozatot a szabálysértési hatóság vagy a bíróság határozatának végrehajtása során hozza meg. A végrehajtási eljárás során hozott döntések a szabálysértési felelősség megállapításához képest járulékos természetűek: feltételeznek egy alapul fekvő döntést, amelyben az ügy érdemi elbírálása már megtörtént. Ezzel egy tekintet alá esik a helyszíni bírság kiszabása. Ez utóbbi azonban csak akkor jelenti a szabálysértési felelősség kérdésének végleges lezárását, ha azt az elkövető tudomásul veszi. Ha erre nem kerül sor, akkor az elkövetővel szemben szabálysértési eljárást kell lefolytatni (Sztv. 137. §). Az elzárásra átváltoztatás tehát már jogerősen elbírált felelősségre vonás vagy az elkövető beleegyezése miatt véglegesnek tekintett (általa elfogadott) szankcionálás esetén jöhet szóba.
A szabálysértési hatóság határozatának – ha az eljárás adatai elegendő alapot szolgáltatnak az eljárás alá vont személy felelősségének megállapítására és a szabályértési hatóság pénzbírságot szab ki – tartalmaznia kell a pénzbírság átváltoztatása esetére megállapított elzárás tartamát. Az elkövető a határozat elleni kifogásában az átváltoztatással összefüggő rendelkezést sérelmezheti, illetve ezzel összefüggésben kérheti tárgyalás tartását. A bíróság az iratok, illetve a tárgyalás alapján az átváltoztatás tartamáról szóló döntést érdemben felülbírálhatja, ennél fogva e vonatkozásban az Sztv. biztosítja a jogorvoslatot.
Helyszíni bírság kiszabása esetén a hatóság köteles az elkövetőt a jogkövetkezményekről, így az átváltoztatás esetére megállapított elzárás tartamáról, továbbá a jogorvoslat kizártságáról tájékoztatni [Sztv. 135. § (2) bekezdés]. Ha az elkövető a helyszíni bírság kiszabását nem veszi tudomásul, akkor a szabálysértési eljárás lefolytatása eredményeként hozott határozat ellen a fent ismertetettek szerint élhet kifogással, illetve kérheti tárgyalás tartását. Ha a helyszíni bírságot tudomásul veszi, akkor ez magában foglalja a jogorvoslati jogról való lemondást is.
A szabálysértési hatóság határozatával szemben igénybe vehető kifogás, illetve a tárgyalás tartására irányuló kérelem (vagy az arról való lemondás) során érvényesül az elkövető jogorvoslathoz való alkotmányos alapjoga. Az átváltoztatás előtti meghallgatás lehetőségének biztosítása megfelelő garanciát teremt azon, az Indokolás IV. rész 3.3. pontjában példálózó jelleggel felsorolt körülmények figyelembevételére, amelyek a végrehajtandó határozat jogerőre emelkedését követően merülnek fel, s kihatással lehetnek a pénzbírság elzárásra történő átváltoztatásának feltételeire. További biztosítékot jelent, hogy a bíróság törvénysértés esetén a szabálysértési hatóság határozatát hatályon kívül helyezi [Sztv. 112. § (1) bekezdés]; illetve név-, szám-, számítási hiba vagy más hasonló elírás esetén az átváltoztatásról hozott határozatát kijavítja [Sztv. 75. § (2) bekezdés].
A fentiekre tekintettel az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből nem vezethető le az elzárásra átváltoztató bírósági határozattal szembeni – a végrehajtás indokolatlan elhúzódását is eredményező – jogorvoslat biztosításának szükségessége, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
V.
1. Több alkotmányjogi panasz és az indítvány előterjesztője is kérte az Sztv. azon szabályának megsemmisítését, mely a szabálysértési eljárásokban lehetővé teszi bírósági titkár eljárását is. Ez a szabály az Sztv. eredeti szövegében nem szerepelt, azt a vacatio legis idején (a törvény kihirdetése és hatálybalépése közötti időszakban) az Országgyűlés egy módosító törvénnyel iktatta be [a büntető jogszabályok módosításáról szóló 1999. évi CXX. törvény 41. § (4) bekezdés].
Az Sztv. már ezzel az új normaszöveggel lépett hatályba 2000. március 1-jén. Az Országgyűlés úgy szabályozta a közigazgatási szabálysértési határozatok bíróság általi felülbírálatát, illetve az elzárással is büntethető szabálysértések bíróság általi elbírálását, hogy a tárgyalás mellőzésével meghozható döntésekre a bírósági titkárokat is felhatalmazta. A szabálysértési tárgyalás tartását és a tárgyalás során, illetve annak eredményeként meghozható döntéseket tartotta meg az Sztv. a hivatásos bírák hatáskörében, ezzel az Országgyűlés lényegében az Sztv.-ben bírósági hatáskörbe utalt döntési jogkörök túlnyomó részét a bírósági titkárok hatáskörébe utalta. E döntések között találhatók eljárási természetű intézkedések [pl. az eljárás felfüggesztése, a megjelenésre kötelezés (idézés), a mulasztás igazolása], kényszerítő intézkedéssel összefüggőek [pl. elővezetés elrendelése] és érdemiek [pl. a közigazgatási szabálysértési hatóság döntése elleni kifogás elbírálása, az eljárás megszüntetése, döntés az ügyészi óvás tárgyában, a meg nem fizetett pénzbírság vagy az el nem végzett közérdekű munka elzárásra való átváltoztatása, perújítás elrendelése, a perújítási kérelem elutasítása].
Az indítványban és az alkotmányjogi panaszokban felvetett egyik kérdés az, hogy alkotmányosan megengedhető-e a szabálysértések bírósági titkárok általi elbírálása. E kérdés megválaszolásához az Alkotmánybíróságnak meg kell vizsgálni az Sztv.-ben a bírósági titkároknak átengedett hatásköröket, a bírósági titkárok jogállását és e szabályok viszonyát az alkotmányjogi panaszokban felhívott alkotmányos tételekkel.
A korábbi példálódzó felsorolásból is látható, hogy a bíróságok eljárásának előkészítésével összefüggő vagy a bizonyítás körébe tartozó intézkedések mellett a törvény a közigazgatási döntés érdemi felülvizsgálatával összefüggő hatáskört is biztosít a titkárnak, amikor lehetővé teszi, hogy a szabálysértési hatóság végzése ellen benyújtott kifogást a bíróság tárgyalás mellőzésével bírálja el. Az elkövető – amennyiben a bírósági titkár tárgyalás mellőzésével hozott végzését nem fogadja el – tárgyalás tartását kérheti, melyen a döntést már hivatásos bíró hozza. A szabálysértési őrizet meghosszabbítása [Sztv. 77. § (3) bekezdés] kérdésében hivatásos bíró dönt, amire a gyorsított eljárás során tartott tárgyalás keretében kerülhet sor (126. §). Az alábbiakban említett döntéseket – mivel azokat nem tárgyaláson hozza meg a bíróság – a 92. § (1) bekezdésének általános utaló szabálya alapján, bírósági titkár is meghozhatja: a szabálysértési hatóság határozatának hatályon kívül helyezése [93. § (2) bekezdés], az ügyészi óvás elbírálása [91. § (6) bekezdés], a jelen határozat rendelkező részének 1. pontjában megsemmisített rendelkezés hatályvesztéséig a meg nem fizetett pénzbírság vagy el nem végzett közérdekű munka elzárásra való átváltoztatása (111. § és 112. §), vagy a perújítási kérelem elutasítása [107. § (2) bekezdés], döntés a perújítás megengedettsége tárgyában [108. § (1) bekezdés]. A titkárt eljárásra felhatalmazó szabály nem zárja ki, hogy a bíróság határozatának kiegészítése [75. § (3) bekezdés] tárgyában a döntést bírósági titkár hozza meg, akkor is, ha a kiegészítendő bírósági határozatot bíró hozta meg.
Ezek mind olyan döntési hatáskörök, melyek a szabálysértés miatt alkalmazható szankció törvényessége vagy megengedettsége felőli döntést tesznek lehetővé, és tárgyalás tartásának hiányában a hivatásos bíróhoz fordulás joga nem biztosított, illetve az elzárás esetén az Alkotmánybíróság jelen határozatáig nem volt biztosított.
2. A bírósági titkár és a hivatásos bíró között több lényeges különbség van. Ezek közül kiemelkedik az, hogy a bírósági titkárt az Alkotmány a bírói szervezetről szóló X. fejezetében nem említi, és a titkárt nem a köztársasági elnök nevezi ki e tisztségére. Az Alkotmány rendelkezései értelmében a bíróság – ha a törvény másképpen nem rendelkezik – tanácsban ítélkezik. A törvény által meghatározott ügyekben és módon nem hivatásos bírák is részt vesznek az ítélkezésben. Egyesbíróként és a tanács elnökeként csak hivatásos bíró járhat el (Alkotmány 46. §-a). Az Alkotmány tehát hivatásos bírákat és nem hivatásos bírákat ismer. A bíróságok tanácsai állhatnak kizárólag hivatásos bírákból, illetve állhatnak hivatásos bírákból és nem hivatásos bírákból vegyesen. Amennyiben valamely ügyben az ítélkezés nem tanácsban történik, hanem a kijelölt bíró egyedül jár el, egyesbíróról beszélünk, aki az Alkotmány kifejezett rendelkezése alapján csak hivatásos bíró lehet.
A nem hivatásos bírák kifejezés az Alkotmány 46. §-ába az 1997. évi LIX. törvénnyel történt módosítás folytán került be. Az Alkotmány eredeti, 1949-ben kihirdetett szövege a 37. §-ban említett hivatásos bírák mellett az ítélkezésben részt vevő népi ülnököket: „A bíróságok hivatásos bírákból és népi ülnökökből alakított tanácsokban ítélkeznek. A törvény e szabály alól kivételt engedhet.” E rendelkezés az Alkotmány 1972. évi I. törvénnyel végrehajtott átfogó módosítása során a 46. §-ba került át, szövege szó szerint egyezett az eredeti szöveggel. A 46. §-t nem változtatta meg az Alkotmány módosításáról rendelkező 1989. évi XXXI. törvény, így az azonos szöveggel maradt hatályban egészen 1997-ig, amikor is a ma hatályos szöveg megállapításra került. A ma hatályos alkotmányszöveg megalkotása során fenntartották a korábban általános elvként érvényesülő társasbíráskodás elvét, de már nem főszabályként tartalmazza azt az Alkotmány. Az új szöveg már nem (népi) ülnököket említ a hivatásos bírák mellett, hanem a „nem hivatásos bírák” részvételéről szól. A nem hivatásos bírák alatt az Alkotmány a bíráskodásban részt vevő laikus elemet érti.
A bírósági titkárokra vonatkozó jogszabályi rendelkezések áttekintése alapján megállapítható, hogy a bírósági titkár eredetileg önálló ügyintézésre feljogosított bírósági fogalmazó volt, ma viszont olyan igazságügyi alkalmazott, akinek önálló hatásköreit törvény állapíthatja meg. A bírósági titkár az Alkotmány alkalmazásában nem tekinthető „hivatásos bírónak”, hiszen e bírákat a köztársasági elnök nevezi ki, a titkárokat viszont a megyei bírósági elnökök, így a titkárok tekintetében nem érvényesül az Alkotmány 48. § (3) bekezdésében rögzített elmozdíthatatlanság követelménye sem. Ugyanakkor nem tekinthető a titkár az Alkotmány 46. § (2) bekezdésében említett „nem hivatásos bírónak” sem, hiszen e kifejezés alatt a bíráskodásban részt vevő laikusokat érti az Alkotmány, a bírósági titkárok hivatásszerűen végzik tevékenységüket, a bírósággal igazságügyi szolgálati jogviszonyban állnak.
3. Az Alkotmánybíróságnak elsőként azt kellett elbírálnia, hogy az Alkotmány azon rendelkezésével, mely szerint egyesbíróként csak hivatásos bíró járhat el, ellentétes-e az Sztv.-nek az indítványban és az alkotmányjogi panaszokban támadott, a bírósági titkár önálló eljárását lehetővé tevő szabálya. Ennek során döntő jelentőséggel bírnak az Alkotmány 46. §-ában a bíróságok „ítélkező” tevékenységére és a hivatásos bíró „eljárására” vonatkozó kitételek.
A bíróságok legfontosabb feladatait az Alkotmány 50. §-a határozza meg. Eszerint a bíróságok „védik és biztosítják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit.” Továbbá: „A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.” [Alkotmány 50. § (1) és (2) bekezdése] Ezek a rendes bíróságokra tartozó igazságszolgáltatási feladatok (95/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1327, 1336.). E feladatok törvényekben meghatározott módon történő teljesítése az érdemi ítélkező tevékenység, melynek tanácsban történő ellátása során a tanács elnöke, egy bíró által történő ellátása esetén az egyesbíró az Alkotmány rendelkezése értelmében csak hivatásos bíró lehet.
Az Sztv. vizsgált rendelkezésének első fordulata szerint a szabálysértési ügyben az elsőfokú bíróság feladatait a bírósági titkár is elláthatja. Ez azt jelenti, hogy az egyesbíróként eljáró hivatásos bírák helyett bírósági titkárok hozzák meg az Sztv. által a bíróság hatáskörébe utalt döntéseket. A második fordulat e döntések közül kizárja a tárgyaláson meghozható döntéseket, hiszen a tárgyalás megtartására a bírósági titkár nem jogosult. Az Sztv. eljárásrendjében azonban a bírósági titkár minden olyan döntést meghozhat a hivatásos bíró helyett, mely nem a tárgyaláson, hanem azon kívül hozható meg.
A bírósági titkárok döntéshozatali jogkörökkel való feljogosítása a bíróságok (pontosabban az ítélkező bírák) tehermentesítése céljából történt. Ez a jogalkotói cél nem vezethet arra az eredményre, hogy az Alkotmány kifejezett rendelkezésével ellentétes módon, az igazságszolgáltató, érdemi ítélkező tevékenység kikerüljön a hivatásos bírák hatásköréből. Az Alkotmány 46. § (1) bekezdése az egyes eljárásrendek (polgári, büntető, közigazgatási) megjelölése nélkül rögzíti, hogy a bíróság – ha a törvény másképpen nem rendelkezik – tanácsban ítélkezik. Mindez azt jelenti, hogy amennyiben törvény másként rendelkezik, akkor az ítélkező tevékenységet egyesbíró is elláthatja. A 46. § (3) bekezdése értelmében egyesbíróként csak hivatásos bíró járhat el. A hivatásos bíró egyesbírókénti eljárása a bíróság ítélkező tevékenységének megvalósítását jelenti. Az ítélkező tevékenység pedig a bíróságoknak az 50. §-ban megjelölt feladataival összefüggő érdemi cselekménysorozat.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a bíróságok (és így az egyesbíróként eljáró hivatásos bíró) nem minden eljárási cselekménye és nem minden döntése vonható az Alkotmányban írt „ítélkezik” vagy „ítélkezés” fogalmi körébe. A bíróságok számos határozatot hozhatnak. E határozatoknak a meghozatala mindig valamelyik eljárásrend mentén, az arra irányadó törvényi vagy azokon alapuló rendeleti szabályok alkalmazásával történik. A Pp. és a Be. a két legnagyobb kodifikált eljárásrendet tartalmazó törvény. Igaz, hogy szűkebb hatókörben érvényesül, de az Sztv. is önálló eljárásrendet intézményesít a szabálysértések elbírálására. A bíróságok részletes feladatait és az azok ellátásához szükséges hatásköröket külön törvények (köztük az Sztv. is) tartalmazzák. E részletes feladat- és hatáskör-meghatározó törvények nem minden rendelkezése vonható az ítélkezés fogalomkörébe. Amennyiben az „ítélkezés”–„ítélkezik” kifejezés alatt minden olyan tevékenységet értenénk, amelyet a bíróságok végeznek, akkor e fogalmak tulajdonképpen jelentés nélkülivé válnának. Az ítélkezés szűkebb értelmű jelentése [az Alkotmány 50. § (1) és (2) bekezdésére és a 70/K. §-ra is figyelemmel] a bíróságok olyan tevékenységére utal, amikor jogvitát vagy jogsértést jogszabály alapján bírálnak el, vagy valamely alkotmányos jog megsértésével vagy vélt megsértésével összefüggésben hoznak olyan döntést, mely a jogokra, kötelezettségekre vagy az érintettek törvényes érdekeire érdemi kihatással van. Ez az ítélkező tevékenység alapvetően az ügynek vagy az ügyhöz szorosan kapcsolódó érdemi kérdésnek a jogerős eldöntésére irányul úgy, hogy a bíróság meghozott határozatához maga is kötve van. Az érdemi ítélkező tevékenység előkészítését, valamely alapvető jogot érintő kérdést a véglegesség és a jogerősség igényével el nem döntő, sok esetben a bíróságot magát nem is kötelező (általa megváltoztatható) döntések nem tartoznak az ítélkezés tulajdonképpeni fogalomkörébe.
4. A szabálysértésekkel összefüggő bírósági tevékenység meghatározó része az eljárás alá vont személy felelősségének megállapításával és elítélésével összefüggő érdemi ítélkezés. Ilyen a közigazgatási szabálysértési hatóság határozatának felülbírálata.
Az Sztv. kihirdetését követően iktatta be az Országgyűlés a bírósági titkár eljárására alapot adó rendelkezést. Ennek megállapítása során nem volt arra tekintettel, hogy a bíróságok általi érdemi ítélkező tevékenység végzésére az Alkotmány 46. §-ának rendelkezései alapján csak egyesbíró jogosult.
Az ügyészi óvás elbírálása [91. § (6) bekezdés], a perújítási kérelem tárgyaláson kívüli elutasítása [107. § (2) bekezdés] azonban mind olyan döntési hatáskörök, melyek vagy a szabálysértési felelősség, illetve a szabálysértés miatt alkalmazható szankció törvényessége vagy megengedettsége felőli döntést tesznek lehetővé. Ezek a példálózó jelleggel felsorolt hatáskörök is mutatják, hogy a jogalkotó minden megfontolás nélkül, az egyes bírósági feladatok és döntési jogkörök jellegének figyelembevétele nélkül iktatta be a törvénybe a 92. § (1) bekezdés második mondatát. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy önmagában nem alkotmányellenes, ha a szabálysértési eljárásban a hivatásos bírák irányítása és felügyelete mellett a bírósági titkárok részt vesznek és egyes eljárási kérdésekben döntéshozatali jogkört kapnak. Az Alkotmány 46. §-ával az sem ellentétes, ha a bírósági titkár önálló döntéshozatali jogkört nyer (pl. a szabálysértési hatóság végzése ellen benyújtott kifogás tárgyalás mellőzésével, iratok alapján történő elbírálása), de döntése ellen hivatásos bíróhoz fordulhat az érintett. Mindazon esetekben, amikor a bírósági titkár érdemi jellegű határozatával szemben a hivatásos bíróhoz fordulás joga nem biztosított, alkotmánysértés áll fenn.
A fent kifejtettek szerint az Alkotmánybíróság az Sztv. 92. § (1) bekezdésének második mondatát az Alkotmány 46. § (3) bekezdésével ellentétesnek találta, ezért azt a jelen határozat 2008. június 30. napjával megsemmisíti.
Az indítványozók az alkotmányossági vizsgálatot más alkotmányos rendelkezések [48. § (2) bekezdés, 50. § (2) bekezdés, 57. § (1) bekezdés, 57. § (5) bekezdés] szempontjából is kezdeményezték. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely tétele alapján már megállapította, az indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezésekkel fennálló ellentétet már nem vizsgálja. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.]
5. Az Alkotmánybíróság a következőkben a bírósági titkár eljárásbeli szerepének egy másik összetevőjével foglalkozott. Az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását kezdeményezte amiatt, hogy a bírósági titkár eljárásának az Sztv.-be való beiktatásakor nem voltak figyelemmel arra, hogy a bírósági titkár kizárását is szabályozni kell. Az erről való rendelkezés elmaradt. Így fordulhatott elő a panaszos ügyében, hogy az a személy hozta meg bíróként a bírósági titkár által meghozott végzést tárgyaláson felülvizsgáló jogerős végzést, aki korábban bírósági titkárként eljárt az ügyben, de időközben bírói kinevezést nyert. Az ezt lehetővé tevő, hiányos szabályozást tartalmazó Sztv. rendelkezések sértik az Alkotmánynak a tisztességes és pártatlan bírói úthoz való jogról és a jogorvoslathoz való jogról rendelkező 57. § (1) bekezdését. Az alkotmányjogi panasz előterjesztője valójában mulasztásos alkotmánysértés megállapítására tett indítványt, melyben kérte, hogy az Alkotmánybíróság hívja fel az Országgyűlést az összeférhetetlenségnek az ilyen eseteket kizáró szabályozására.
5.1. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 3/2007. (II. 13.) AB határozattal (ABK 2007. február, 83, 84.) megerősített álláspontja szerint az Abtv. 48. § (1) bekezdése alapján Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal az fordulhat az Alkotmánybírósághoz, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott, hogy az „Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei közé tartozik, hogy az Alkotmányban biztosított jog sérelme »az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán« következzék be. Ennél fogva az Abtv. alapján a szabályozás hiánya miatt, azaz mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítására irányuló indítvány alkotmányjogi panaszként való előterjesztése az Abtv.-ből nem vezethető le” (1044/B/1997. AB határozat, ABH 2004, 1160, 1176.; 986/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 889, 900.; 276/D/2002. AB határozat, ABH 2006, 1369, 1373.). Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre alapított alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 29. § e) pontja alapján – érdemi vizsgálat nélkül – visszautasította.
5.2. A mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló eljárást az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság hivatalból is megindíthatja, illetve a mulasztásos alkotmánysértést hivatalból is megállapíthatja. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság megvizsgálta, nem áll-e fenn a hatályos szabályok alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve, ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesítését veszélyezteti [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.; 46/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABK 2007. június, 574, 579.]
A kizárási szabályokban megnyilvánuló korlátozás (a kizárási okkal érintett személy akkor sem járhat el az adott ügyben a bíróság nevében, ha eljárásának egyéb törvényes feltételei fennállnak) a bírósági eljárásnak az Alkotmány 57. § (1) bekezdése által támasztott pártatlanságát, tisztességességét hivatott elősegíteni. [67/1995. (XII. 7.) AB határozat, ABH 1995, 346.; 52/1996. (XI. 14.) AB határozat, ABH 1996, 159.; 17/2001. (VI. 1.) AB határozat, ABH 2001, 222.]
A szabályozás áttekintése nyomán megállapítható, hogy az Sztv. a 43–46. §-aiban számos kizárási okot tartalmaz, valamint szabályozza, hogy a kizártság esetén mely szerv vagy személy dönt az eljáró bíró vagy a hatóság tagja kijelöléséről. Ugyan nincsenek az Sztv.-ben olyan kifejezett rendelkezések, amelyek a – bíró helyett eljáró – bírósági titkár kizárására vonatkoznának, viszont az Sztv. 44. § (5) bekezdése kimondja, hogy „[a] kizárás e törvényben nem szabályozott eseteire a büntetőeljárásról szóló törvény rendelkezéseit kell értelemszerűen alkalmazni.” A Be. 27. §-a szerint pedig „[a] bíró kizárására vonatkozó szabályok irányadók a bírósági titkár, a jegyzőkönyvvezető és a bírósági ügyintéző kizárására is.” Ennek alapján megállapítható, hogy az Sztv. utaló szabály formájában tartalmaz a bírósági titkár kizárására szabályokat, e szabályok a Be. bíró kizárására vonatkozó szabályai megfelelő értelmezésével állapíthatók meg. Létező jogi szabályozás esetén pedig a mulasztásos alkotmánysértés megállapításának hiányzik az Abtv.-ben előírt feltétele.
VI.
1. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokkal összefüggésben a következőkben azokat a kérdéseket válaszolta meg, hogy az ártatlanság vélelmének megsértését eredményezik-e az Sztv.-nek a tényállás tisztázására vonatkozó szabályai. Az indítványozók szerint ugyanis az Sztv. akkor, amikor azt írja elő, hogy a szabálysértési hatóság és a bíróság az ügy megítélése szempontjából lényeges körülményeket köteles tisztázni, alapjog-korlátozó szabályával több alkotmányos rendelkezést is megsért. Az Alkotmánybíróság elsőként tehát azt vizsgálta, hogy fennáll-e az az indítványozók által felvetett alkotmányossági probléma, miszerint a szabálysértési hatóság és a bíróság e szabály [Sztv. 52. § (1) bekezdése] alkalmazásával nem az egész történeti tényállást, hanem annak csak a hatóság megítélése szempontjából jelentős körülményeit tárja fel, és ez gátolja-e az ártatlanság vélelmének megvalósulását.
1.1. E kérdés megválaszolásához először az ártatlanság vélelmének tartalmát és a szabálysértési ügyben való alkalmazhatóságát kellett megvizsgálni. Ennek során az Alkotmánybíróság támaszkodott az ártatlanság vélelmét átfogóan elemző és értelmező korábbi határozatára, melyből az alábbiak említését tartja fontosnak: „A jogállam egyik alapelve az ártatlanság vélelmének elve, amely az 1989. évi XXXI. törvénnyel az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében rögzítést nyerve alkotmányos rangra emelkedett. [...] Az ártatlanság vélelme elsősorban a büntető felelősség elbírálása során a döntésre jogosított részéről az elfogulatlan, pártatlan megközelítés követelményét szolgálja, ehhez kapcsolódóan a megalapozott bizonyítás kötelezettségét, továbbá a prejudikáció tilalmát. [...] A jogállam által védett élet- és jogviszonyok körében a fejlődés általános iránya az ártatlanság vélelmének mind szélesebb körben való érvényesülése felé mutat. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság már korábban is kiterjesztően értelmezte az ártatlanság vélelmét a devizahatósági eljárásban a vallomás megtagadásának jogával kapcsolatban 41/1991. (VII. 3.) AB határozat, (ABH 1991, 193, 195.), avagy a fegyveres erők, a fegyveres testületek és a rendészeti szervek tagjainak a testületekkel szemben fennálló anyagi felelősségével kapcsolatban a parancsnoki jogkör szabályozásának alkotmányellenességéről hozott 57/1993. (X. 28.) AB határozatban. (ABH 1993, 349, 350.) [...]
Az ártatlanság vélelme ezen kívül alkotmányos alapelvként nem csupán azokra a szabályokra terjed ki, amelyek a szűkebb értelemben vett – bűncselekmény miatt a büntetőeljárás szabályai szerint folytatott – büntetőjogi felelősségre vonásra nézve irányadók, hanem egyéb eljárásokra is, így a devizahatóság előtt folyó, vagy más szabálysértési eljárásban is alkalmazható. [41/1991. (VII. 3.) AB határozat (ABH 1991, 193, 195.); 1284/1990. AB határozat (ABH 1991, 562, 563.) és 63/1997. (XII. 11.) AB határozat (ABH 1997, 365, 372.)]. Az ártatlanság vélelmének az etikai eljárás során is mindvégig érvényesülnie kell. [39/1997. (VII.1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 271.] [...] [A]z Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban a tekintetben is, hogy az Alkotmány 57. § (2) bekezdésének rendelkezéséből eredő alkotmányos védelem korlátlanul nem terjeszthető ki. Az ártatlanság vélelme a felelősség kérdésében hozandó döntés folyamatán túl elsősorban azt a jogsérelmet hivatott megakadályozni, amelyet – törvénynek megfelelően lefolytatott eljárás során – megállapított felelősség hiányában alkalmazott és utóbb reparáció nélkül maradt joghátrányok okozhatnak.
Az ártatlanság vélelmének lényegéből következik, hogy egyfelől az előbb ismertetett határozatokban érintett jogi normák körében sem feltétlen, így nem minden egyes szabályra vonatkozik, másfelől az említett körbe nem tartozó, azon kívül eső jogszabályi rendelkezések tekintetében nem érvényesül általános jelleggel, főszabályként. A jogi normák utóbb említett körében esetenként vizsgálandó, hogy az adott jogszabály az ártatlanság vélelmének alkotmányos elvével összefüggésben áll-e, ha igen, a felelősség megállapításának kérdésével olyan szoros kapcsolata állapítható-e meg, amely ez utóbbival egyazon körben indokolja az alkotmányos védelmet.” [26/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 647, 648–650.]
1.2. A szabálysértési felelősség alapvető jellemzőinek áttekintéséből és az ártatlanság vélelmének idézett értelmezéséből egyértelműen megállapítható, hogy az ártatlanság vélelmének alkotmányos alapjoga a büntetőeljárás mellett a szabálysértési eljárásban is érvényesül. (398/E/2000. AB határozat, ABH 2004, 1441, 1443.) Ez az alkotmányos jog a szabálysértés miatt eljáró és jogkövetkezményt alkalmazó hatóság vagy bíróság részéről az elfogulatlan, pártatlan megközelítés követelményét írja elő, melyhez kapcsolódik a bizonyítás kötelezettsége, továbbá a prejudikáció (vagyis a tények teljes körű feltárása nélküli, vagy azt megelőző döntés) tilalma. Mindez a szabálysértési eljárásban is akadályát kell képezze annak, hogy az eljárás alá vont személy a szabálysértési felelősség megállapításával járó hátrányos jogkövetkezményeket a felelősségének megalapozott bizonyításon nyugvó megállapítása nélkül szenvedje el.
A szabálysértési eljárásban az ártatlanság vélelme nem külön eljárási alapelvként, hanem a bizonyítás elvei között nyer megfogalmazást. Eszerint „az eljárás alá vont személy nem kötelezhető ártatlanságának bizonyítására, felelősségének bizonyítása a szabálysértési hatóságot, illetőleg a bíróságot terheli.” [Sztv. 52. § (2) bekezdés] Az ártatlanság vélelme alkotmányos elvének a szabálysértési eljárásban megnyilvánuló tartalma elsődlegesen ebben fejezhető ki. A kérdés az, hogy az a kitétel, mely szerint a hatóság vagy a bíróság „az ügy megítélése szempontjából” lényeges körülményeket köteles tisztázni, ellentétes-e az ártatlanság vélelmének ismertetett tartalmával.
1.3. A szabálysértési eljárás a közigazgatási hatósági eljárásra és a büntetőeljárásra egyaránt jellemző vonásokat tartalmaz. A szabálysértési hatóságok által lefolytatott eljárás során a közigazgatási hatósági eljáráshoz hasonlóan nem különülnek el az egyes eljárási funkciók (nem épült ki a vád, védelem és ítélkezés funkciómegosztása). A büntetőeljáráshoz hasonlóan a szabálysértési hatóság vagy a bíróság a tényállás megállapítása után a felróhatóan (vagyis szándékosan vagy gondatlanul) cselekvő (vagy mulasztó) elkövetőt a szabálysértés miatt büntetéssel sújtja vagy – ha annak feltételei fennállnak – az eljárást megszünteti [Sztv. 84. §]. A szabálysértési eljárásnak is központi mozzanata a tényállás tisztázása. E fogalom (a közigazgatási hatósági eljárásjoghoz hasonlóan) a bizonyításhoz képest tágabb értelmű és részben attól el is tér, hiszen maga a törvény is úgy rendelkezik, hogy a tényállás tisztázását már az eljárást megindító feljelentésből rendelkezésre álló adatok alapján kell megtenni. Bizonyítási eljárást csak akkor kell lefolytatni, ha a feljelentésből rendelkezésre álló adatok nem elegendőek [Sztv. 52. § (1) bekezdés második mondata, 83. § (1) bekezdése].
1.4. A tényállás-megállapítása a szabálysértési felelősségről való döntés alapjául szolgáló tények összegyűjtését, azoknak a szabálysértési felelősség megállapítása szempontjából fennálló (vagy éppen fenn nem álló) relevanciájának értékelését jelenti. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában rögzítette, hogy „[a]z Sztv. alapvető rendeltetése az, hogy biztosítsa a szabálysértést elkövetők felelősségre vonását, melynek egyik fontos eleme a bizonyítás. Az Alkotmány rendszeréből és rendelkezéseiből közvetlenül a bizonyításnak semmilyen modellje nem vezethető le. (...) A szabálysértési hatóság (valamint a kifogás elbírálása során: a bíróság) az ügy megítélése szempontjából lényeges körülményeket köteles tisztázni [Sztv. 52. § (1) bekezdés]. Ennek során mindenek előtt azt kell eldönteni, hogy a cselekmény szabálysértés-e. Ezt követően kell feltárni a cselekmény elkövetésének körülményeit, majd azt, hogy a cselekményt az eljárás alá vont személy követte-e el.” (398/E/2000. AB határozat, ABH 2004, 1441, 1446.)
1.5. Az Sztv. 52. § (1) bekezdésének első mondata a tényállás-tisztázás általános kötelezettségének előírásakor „az ügy megítélése szempontjából lényeges” tények felderítését írja elő. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a fordulat a jogalkalmazó szabálysértési hatóságok és a bíróságok számára nem teremt lehetőséget arra, hogy a felelősség megállapítása alapjául szolgáló tények között indokolatlan különbséget tegyenek. E rendelkezés egyrészt összhangban van a más eljárási rendeket szabályozó törvények szóhasználatával, másrészt nem szűkíti az ártatlanság vélelmének érvényesülését. Az ártatlanság vélelmének az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében foglalt alapvető joga a szabálysértési eljárásban is megengedi a tényeknek olyan megkülönböztetését, mely szerint vannak a szabálysértési anyagi és eljárási jogszabályok alkalmazása során jelentős (releváns) és vannak ebből a szempontból nem jelentős (nem releváns) tények. A tények ilyen megítélésére utal az „ügy megítélése szempontjából lényeges” fordulat.
1.6. Az Alkotmánybíróság ezek után megvizsgálta, hogy az Sztv. 52. § (1) bekezdésének kérdéses fordulata ütközik-e az Alkotmány 57. § (3) bekezdésébe foglalt védelemhez való jogba. A védelemhez való jog természetéről az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában leszögezte: „A védelemhez való jog alkotmányos büntetőeljárási alapelve az eljárás egész menetében számtalan részletszabályban ölt testet. A védelemhez való jog a büntetőeljárás alá vont személy azon jogaiban, illetve a hatóságok azon kötelezettségeiben realizálódik, amelyek biztosítják, hogy a vele szemben érvényesített büntetőjogi igényt megismerje, arról álláspontját kifejthesse, az igénnyel szembeni érveit felhozhassa, a hatóságok tevékenységével kapcsolatos észrevételeit és indítványait előterjeszthesse, továbbá védő segítségét vehesse igénybe. A védelemhez való jog tartalmát képezik a védő azon eljárási jogosítványai, illetve a hatóságok azon kötelezettségei, amelyek részéről a védelem ellátását lehetővé teszik.” [25/1991. (V. 18.) AB határozat, ABH 1991, 415.] Az Alkotmánybíróság már említett határozatában arra az álláspontra jutott, hogy „a védelemhez való jog alkotmányos követelményének érvényesülése – a büntető- és a szabálysértési eljárás különbözőségére tekintettel – nem azonos módon és ebből következően eltérő mérce alapján ítélhető meg.” (398/E/2000. AB határozat, ABH 2004, 1441, 1444.) A védelemhez való jog érvényesülése a szabálysértési eljárásban is számos részletszabályban ölt testet, ezért az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy más rendelkezésekhez képest miként érinti a vizsgált szabály a védelemhez való jog érvényre jutását. Az Sztv.-nek az eljárás alá vont személy számára biztosított részvételi és nyilatkozattételi jogát, a védő kiválasztásának és megbízásának a jogát semmilyen módon nem befolyásolja és így nem is korlátozza az 52. § (1) bekezdésének „ügy megítélése szempontjából lényeges” fordulata. Sem a hatóság általi bizonyítás kötelezettségét nem szűkíti, sem a hatóság (bíróság) által bizonyított vagy gyanúként megfogalmazott tények elleni védekezést nem érinti ez a szabály, így az Alkotmánybíróság az indítványokat e tekintetben is elutasította.
1.7. Az indítványozók azt is felvetették, hogy az Sztv. 52. § (1) bekezdésének „ügy megítélése szempontjából lényeges” fordulata sérti az Alkotmánynak a tisztességes és pártatlan eljáráshoz való jogról rendelkező 57. § (1) bekezdését. Az indítványokban felvetett alkotmányossági kérdés megítélése során az Alkotmánybíróság a következőket vette figyelembe: „A tisztességes eljárásnak az egyezmény- és alkotmányszövegekben nem nevesített, de általánosan és nem vitatottan elismert eleme a »fegyverek egyenlősége«, amely a büntetőeljárásban azt biztosítja, hogy a vádnak és a védelemnek egyenlő esélye és alkalma legyen arra, hogy a tény- és jogkérdésekben véleményt formálhasson és állást foglalhasson. A fegyverek egyenlősége nem minden esetben jelenti a vád és a védelem jogosítványainak teljes azonosságát, de mindenképpen megköveteli, hogy a védelem a váddal összevethető súlyú jogosítványokkal rendelkezzen. A fegyverek egyenlőségének egyik feltétele (és a nemzetközi szervek esetjogában is leginkább kimunkált területe) a felek mindegyikének személyes jelenléte az eljárási cselekmények során, illetve egyes eljárási szereplők (például szakértők) megtartása semleges pozícióban. A másik feltétel, hogy az ügyben releváns adatokat a vád, illetve a terhelt és a védő ugyanolyan teljességben és mélységben ismerhessék meg. Itt érintkezik a fair trial elve a védelemhez való jog hatékonyságának és a védelemre való felkészülés kellő idejének és eszközeinek követelményével.” [6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 95–96.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a tényállás tisztázásának vizsgált Sztv.-beli szabálya és a védelemhez való jog közötti kapcsolat megítéléséhez az elkövető és a védő valamennyi lényeges eljárási jogosultságát figyelembe kell venni. Önmagában ez a szabály nem akadályozza az elkövetőt (eljárás alá vont személyt) abban, hogy az ügyben releváns adatokat a „váddal” azonos terjedelemben és mélységben megismerje és a szabálysértési felelősség kérdésében kellő felkészüléssel védekezhessék. Mint korábban rámutatott az Alkotmánybíróság, ez a szabály nem szűkíti az eljáró hatóságok és a bíróság tényállás-megállapítási kötelezettségét, az valamennyi, a szabálysértési felelősség szempontjából releváns körülményre ki kell, hogy terjedjen. Lényegében ezt fejezi ki az „ügy megítélése szempontjából lényeges” fordulat is, melynek az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem tulajdonítható az az indítványozók által felvetett jelentés, hogy nem az egész történeti tényállást, hanem annak csak „a hatóság megítélése szempontjából” jelentős körülményeit kell feltárni. Az Sztv. 47. § (2) bekezdése mindemellett az eljárás alá vont személy alapvető eljárási jogosultságaként rögzíti azt, hogy jogosult megismerni, milyen cselekmény miatt és milyen tények, bizonyítékok alapján folyik ellene szabálysértési eljárás.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
Felvetették még az indítványozók, hogy ez a szabály önkényesen alapjog-korlátozó jellegű és ezáltal megsérti a jogállamiságról rendelkező Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kérdéses törvényi rendelkezés alapjogkorlátozó jellege, azon belül az alapjogkorlátozás önkényessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamisággal nem áll értékelhető összefüggésben. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi, ezért az Alkotmánybíróság értékelhető alkotmányjogi összefüggés hiányában az indítványt e tekintetben is elutasította. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653–654.; 19/2004. AB határozat, ABH 2004, 312, 343.; 72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 843.]
1.8. Az Alkotmánybíróság ugyancsak nem állapított meg alkotmányellenességet az Sztv. 52. § (2) bekezdésének „nem kötelezhető ártatlanságának bizonyítására” szövegrésze tekintetében. Az indítványozó az ellene folytatott konkrét szabálysértési eljárásban tapasztalt szabálytalanságok miatt találja alkotmányellenesnek ezt a szövegrészt, mert ez a megfogalmazás nem képes kellő mértékben biztosítani az ártatlanság vélelmének tényleges érvényesülését és így a tisztességes eljáráshoz, valamint a védelemhez való jog is sérelmet szenved. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a szabály egyértelműen fogalmazza meg azt a törvényi előírást, melynek értelmében a tényállás tisztázása és a bizonyítás során a hatóságok és a bíróságok kötelesek az ügy lényeges körülményeit tisztázni és nem az eljárás alá vont személy köteles magát a felelősségre vonási igény (a „vád”) alól tisztázni. Vagyis a szabálysértési eljárásban nem exculpációs (kimentési) jellegű a szabálysértésért való felelősség megállapítása. Az Alkotmánybíróság erre tekintettel sem látta megalapozottnak az indítványt.
2. Az Sztv. 98. § (1) bekezdésével összefüggésben az egyik indítványozó szintén alkotmányellenességet állított, és kérte a rendelkezés megsemmisítését. Szerinte az Alkotmány 57. § (3) bekezdésébe foglalt védelemhez való jogot tartalmazó rendelkezésén alapuló alkotmánysértést valósít meg az, hogy a szabálysértési eljárás bíróság előtti szakaszában, a tárgyalás során a törvény nem teszi lehetővé, hogy az eljárás alá vont személy a szabálysértési tárgyalás más résztvevőihez kérdést intézzen és azt, hogy bizonyítási indítványt terjesszen elő. A 98. § (1) bekezdése valóban úgy rendelkezik, hogy „[a] szabálysértési hatóság képviselője és a védő az eljárás alá vont személyhez, a tanúkhoz és a szakértőkhöz kérdést intézhet, bizonyítási indítványokat terjeszthet elő.” Az Sztv. 47. § (3) bekezdése azonban a következőket tartalmazza: „Az eljárás alá vont személy az eljárás valamennyi szakaszában az eljárás résztvevőihez kérdést intézhet, észrevételeket, indítványokat tehet, a szabálysértési hatóságtól, az ügyésztől és a bíróságtól felvilágosítást kérhet.” Ugyanezen szakasz (4) bekezdése szerint: „Az eljárás alá vont személy az ügy iratait az eljárás bármely szakaszában megtekintheti, azokról másolatot kérhet, illetve készíthet. Az államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmazó másolatot a hatóság épületéből nem viheti ki.” E rendelkezések az eljárás valamennyi, illetve bármely szakaszára nézve teremtenek és rögzítenek alapvető eljárási jogosultságokat az eljárás alá vont személy részére. E rendelkezések a tárgyalás során is érvényesülnek, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben elutasította.
3. Az egyik indítványozó szerint az Sztv.-nek az a szabálya, mely lehetővé teszi a meg nem fizetett pénzbírság elzárásra történő átváltoztatását, ellentétes az Alkotmány hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezésével. Az Sztv. 17. § (1) bekezdése szerint: „A pénzbírságot meg nem fizetés esetén – ha a közigazgatási végrehajtás általános szabályai szerint, illetőleg adók módjára nem hajtható be – közérdekű munkára, illetőleg elzárásra kell átváltoztatni.” Az indítványozó szerint ez a rendelkezés az eltérő vagyoni helyzetben lévő állampolgárokat különböző módon sújtja, ezért ellenkezik az Alkotmánynak a hátrányos megkülönböztetést kimondó 70/A. § (1) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság ezen indítvány elbírálása során utal az elzárásra átváltoztatás tárgyában tett korábbi megállapításaira, valamint arra, hogy az Sztv. 17. §-ának rendelkezései csak a végrehajtási szabályok között található, részletes átváltoztatási szabályokkal együtt érvényesülhetnek. „Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között.” [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203–204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342–344.; 37/2002. (IX. 4.) AB határozat, ABH 2002, 230, 241–242.; legutóbb megerősítette: a 31/2007. (V. 30.) AB határozat, ABK 2007. május, 399, 402–403.]
Az Sztv. vizsgált szabálya azonban sem önmagában, sem az Sztv. 111–112. §-aival összekapcsolva nem tesz különbséget az elkövetők között. Bár az Sztv. 66. § (2) bekezdése szerint az eljárás alá vont személy meghallgatása során „[a] személyazonosság tisztázását követően meg kell kérdezni az eljárás alá vont személyt személyi körülményeiről (vagyona, jövedelme, családi körülményei, foglalkozása, munkahelye)”, az, hogy vannak nagyobb jövedelemmel és vagyonnal rendelkező elkövetők, akiknek egy szabálysértésért megállapított pénzbírság megfizetése nem okoz komolyabb anyagi megterhelést és lehetnek olyan állampolgárok, akiknek igen, nem az Sztv. támadott rendelkezéséből következik. Mindezek alapján egyértelműen megállapítható, hogy az Sztv. 17. § (1) bekezdése és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének idézett tartalma között nem állapítható meg érdemi alkotmányjogi összefüggés, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította. Mivel az Alkotmánybíróság az Abtv. 20. §-a alapján az arra jogosult indítványa alapján jár el, jelen esetben – indítvány hiányában – nem vizsgálta az Sztv. 17. § (1) bekezdésének más alkotmányos rendelkezésekhez való viszonyát.
4. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azokat az indítványokat is, melyeket az Sztv. 94. § (4) bekezdésével összefüggésben terjesztettek elő. Eszerint a szabálysértési hatóság határozata ellen benyújtott kifogást elbíráló bírósági végzés ellen a fellebbezést kizáró szabály ellentétes a jogorvoslathoz való joggal és az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező 2. § (1) bekezdésével. E rendelkezéshez kapcsolja még az indítványozó a bíróság ügydöntő határozatának a jogerejéről rendelkező Sztv. 102. §-át is, mely a jogerő beálltát a határozat közléséhez köti. Az Alkotmánybíróság e rendelkezések áttekintése nyomán a következőket állapította meg. Az Sztv. 94. § (4) bekezdésének első fordulata valóban úgy rendelkezik, hogy „[a] végzés ellen fellebbezésnek nincs helye”, a rendelkezés azonban úgy folytatódik: „az eljárás alá vont személy, a védő és a sértett a kézbesítéstől számított nyolc napon belül tárgyalás tartását kérheti. A tárgyalás tartására irányuló kérelemnek a végzés végrehajtására halasztó hatálya van.” Az Sztv. további rendelkezéseiből kiderül, hogy a bíróság a tárgyalás során felülvizsgálja a szabálysértési hatóság határozata ellen benyújtott kifogás nyomán tárgyalás mellőzésével hozott végzést, és a felülvizsgálat eredményeként vagy hatályban tartja a felülvizsgált végzést, vagy olyan határozatot hoz, melyben a szabálysértési hatóság határozatát tartja hatályban vagy megváltoztatja, vagy hatályon kívül helyezi és az eljárást megszünteti [101. § (1) bekezdés]. Ha a bíróság határozatában megállapítja a szabálysértés elkövetését, pénzbírságot szab ki, intézkedést alkalmaz, továbbá rendelkezik az eljárási költség viseléséről [101. § (2) bekezdés]. A bíróság e határozatai meghozatala előtt bizonyítási eljárást folytat le. Az Sztv. 102. §-a ezekre, a bizonyítás nyomán hozott ügydöntő bírósági határozatokra jelenti ki, hogy a határozat közlésének napján emelkednek jogerőre. E rendelkezések alapján egyértelműen megállapítható, hogy a tárgyalás tartása iránti kérelem tartalmilag jogorvoslati kérelem, mely nemcsak megakadályozza a bíróság által hozott végzés végrehajtását, hanem a szabálysértés elkövetése kérdésében hozandó döntés jogát átszármaztatja a bíróra, aki nemcsak a szabálysértés elkövetése vagy el nem követése kérdésében határoz, hanem egyidejűleg a megelőző határozatokról (a szabálysértési hatóság határozata és a bíróság tárgyalás mellőzésével hozott végzése) is dönt. Megállapítható tehát, hogy a tárgyalás tartása iránti kérelem, noha valóban nem fellebbezésnek nevezi a törvény, a végrehajtásra és (az Sztv. 102. §-ára tekintettel) a jogerőre nézve is halasztó hatályú jogorvoslati kérelem és mint ilyen, nem ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt követelményekkel. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből ugyanis az következik, hogy a szabálysértési hatóság határozatával szemben az érintett más szervhez vagy ugyanazon szerven belül magasabb fórumhoz fordulhasson [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 28, 31.], ez a szabálysértési kifogás intézményével teljesül. A tárgyalás tartása iránti kérelem – miközben a tárgyalás mellőzésével meghozott végzéshez képest jogorvoslati eszköznek is tekintendő – egyidejűleg a szabálysértési hatóság határozatának felülbírálatára is kiterjed, vagyis tulajdonképpen a kifogás elbírálásának folytatását, illetve az elbírálásnak a bíróság részéről való lezárását jelenti. Noha a tárgyalást a szabálysértési kifogást elbíráló bírósággal azonos bíróságon tartják, vagyis a kifogást elbíráló és a tárgyalás nyomán határozatot hozó bíró szervezeti értelemben azonos fokon ítélkezik, a két eljárás tartalmilag két külön (tárgyalás nélküli és tárgyalásos) eljárásnak tekintendő.
5. A szabálysértési hatóság határozatának bíróság általi felülbírálása egyben az Alkotmány 50. § (2) bekezdésébe foglalt hatáskör („A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét”) gyakorlását is jelenti. Minderről az Alkotmánybíróság a 42/2004. (XI. 9.) AB határozatban összefoglaló jelleggel megállapította: „Habár az Alkotmány 50. § (2) bekezdése kifejezetten szól arról, hogy a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét, de ez az alkotmányos rendelkezés is csak arra vonatkozik, hogy a közigazgatás törvénysértő határozatainak hatályosulását a bírói hatalom megakadályozhassa. [Lásd: 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 197.] Ez a követelmény pedig – mint ahogy az Alkotmánybíróság többször utalt rá – az egyfokú bírói kontrollal teljesül [54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 197.; 71/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 417, 426.; 8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 82.]” (ABH 2004, 551, 583–584.).
Az Sztv.-nek a kifogás elbírálását és a kifogás nyomán meghozott végzésnek a tárgyalás eredményeként történő felülvizsgálatát szabályozó rendelkezései az egyfokú bírói kontrollal teljesítik az Alkotmány 50. § (2) bekezdéséből fakadó követelményeket, de egyúttal ez az egyfokú felülbírálat (vagy felülvizsgálat) egyben kielégíti a jogorvoslathoz való jogból eredő követelményeket is. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 68.] Az Alkotmánybíróság többször rámutatott arra, hogy elégséges az egyfokú jogorvoslat, és az Alkotmány a jogalkotóra bízza annak meghatározását, hogy hány fokú jogorvoslati rendszert hoz létre [1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 453, 454.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 110., legutóbb megerősítette: a 39/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABK 2007. június, 514, 530.]. A 66/1991. (XII. 21.) AB határozat szerint a közigazgatási határozatok bírósági eljárásban való felülvizsgálata a jogorvoslathoz fűződő alapjogból fakadó alkotmányossági követelményt kielégíti. (ABH 1991, 342, 350.; 138/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 729.)
Mivel a szabálysértési hatóság határozata ellen közigazgatási úton nem vehető igénybe jogorvoslat, kiemelt szerepe van annak, hogy a bíróság általi felülvizsgálat mennyiben tölti be szerepét és mennyiben nyújt tényleges védelmet. „Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez is szükséges a «jogorvoslás» lehetősége, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 382.; 19/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1999, 150, 156.; 286/B/1995. AB határozat, ABH 2001, 795, 797.]” [39/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABK 2007. június, 514, 530.] E kérdéskörről a 71/2002. (XII. 17.) AB határozat megállapította, hogy: „A közigazgatási szerv előtti eljárás és a bírósági eljárás egymással szoros viszonyban állnak, egymást kiegészítő és egymást ellensúlyozó szerepük van. A kettő összefüggésében kell tehát vizsgálni azt, hogy a jogorvoslathoz való jog ténylegesen érvényesül-e. A jogorvoslás lehetőségét vagy a közigazgatási szerv előtti eljárás, vagy a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára irányuló eljárás során kell biztosítani. Mindkét esetben követelmény a jogsérelem orvosolhatósága szempontjából a jogorvoslat hatékonysága: a jogorvoslatot általában a határozat végrehajtását megelőzően kell biztosítani.” (ABH 2002, 417, 426–427.) Az Sztv. vizsgált rendelkezése e követelményeket teljesíti.
Az Sztv. 94. § (4) bekezdése a fent ismertetettek szerint nem ütközik az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe és a 2. § (1) bekezdésébe, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat e tekintetben elutasította.
6. A tárgyalás eredményeként meghozott bírósági határozat jogerejével kapcsolatos indítványt az Alkotmánybíróság szintén elutasította. Miként a törvényességi óvás alkotmányosságáról hozott határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: „Az anyagi igazságosság és a jogbiztonság követelményét a jogerő intézménye hozza összhangba – megint csak a jogbiztonság elsődlegessége alapján. A jogerő intézménye, alaki és anyagi jogerőként való pontos meghatározottsága a jogállamiság részeként alkotmányos követelmény. Az Alkotmánynak megfelelően biztosított jogorvoslati lehetőségek mellett beállott jogerő tiszteletben tartása a jogrend egészének biztonságát szolgálja. A jogerős határozatok megváltoztathatatlanságához és irányadó voltához alapvető alkotmányos érdek fűződik. A jogállamiság lényeges eleme, hogy a törvénynek egyértelműen meg kell határoznia, mikor támadható meg egy bírósági határozat rendes fellebbviteli jogorvoslattal, illetve, hogy a jogerőssé vált határozat megtámadására milyen feltételek alapján van lehetőség, s hogy mikor következik be az az állapot, amikor a jogerős határozat már semmiféle jogorvoslattal nem támadható. A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogerős határozat – az eldöntött kérdés személyi és tárgyi keretei között – irányadóvá váljék mind az eljárásban résztvevőkre, mind a később eljáró bíróságra, illetőleg más hatóságra. Ha a jogerő beálltához előírt feltételek teljesültek, akkor annak hatálya a határozat tartalmi helyességétől függetlenül beáll.” [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 66.] Az Sztv. 102. §-a egyértelműen szabályozza a tárgyalás eredményeként hozott határozat jogerejét. A jogorvoslati eljárásban hozott határozat – mellyel a szabálysértésért való felelősség kérdésének eldöntésével egyidejűleg a közigazgatási szabálysértési határozat bíróság általi felülvizsgálata is lezárul – a jogerőre emelkedésének a közléshez kötése sem a jogbiztonságot, sem a jogorvoslathoz való jogot nem sérti.
7. Az indítványozók az Sztv. 97. § (5) bekezdését is alkotmányellenesnek tartották, mely a kifogás visszavonásáról szól. Eszerint, ha az eljárás alá vont személy vagy az eljárás alá vont személy egyetértésével védője, illetőleg a sértett a tárgyaláson vagy azon kívül a kifogást visszavonja, a bíróság az eljárást megszünteti. Ebben az esetben a szabálysértési hatóság határozata a visszavonás bejelentésének, illetőleg a bírósághoz érkezésének napján jogerőre emelkedik. Az indítványozók szerint ez a szabály ugyancsak ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való joggal és az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező 2. § (1) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez az ellentét nem áll fenn. A szabálysértési hatóság határozata ellen benyújtott kifogás – mint jogorvoslati eszköz – egyik legfontosabb jellemzője, hogy megakadályozza a szabálysértési határozat jogerőre emelkedését és a végrehajthatóság bekövetkeztét. A kifogás kérelemre igénybe vehető jogorvoslat, ezért annak benyújtásáról vagy a már benyújtott kifogás visszavonásáról az arra jogosult dönthet. Az Sztv. 97. § (5) bekezdése a 9/1992. (I. 30.) AB határozatban a jogállamisággal és a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben lefektetett követelményeknek megfelelően szabályozza a kifogás visszavonásának legfontosabb jogkövetkezményét, a kifogással nem érintett szabálysértési határozat jogerejének beálltát, illetve a megkezdett bírósági eljárás megszüntetését.
8. Az egyik alkotmányjogi panaszt előterjesztő indítványozó szerint ellentétes az európai joggal, hogy az Sztv. nem rendelkezik az EKSz. 234. cikke szerinti előzetes döntéshozatali eljárás érdekében szükséges eljárási szabályokról. Ennek alapján kérte, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásos alkotmánysértést állapítson meg, és a jogalkotót megfelelő határidő tűzése mellett hívja fel a mulasztás orvoslására.
Az Alkotmánybíróságnak legutóbb a 3/2007. (II. 13.) AB határozattal (ABK 2007. február, 83, 84.) megerősített álláspontja szerint az Abtv. 48. § (1) bekezdése alapján Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal az fordulhat az Alkotmánybírósághoz, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott, hogy az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei közé tartozik, hogy az Alkotmányban biztosított jog sérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következzék be. Ennél fogva az Abtv. alapján a szabályozás hiánya miatt, azaz mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítására irányuló indítvány alkotmányjogi panaszként való előterjesztése az Abtv.-ből nem vezethető le (1044/B/1997. AB határozat, ABH 2004, 1160, 1176.; 986/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 889, 900.; 276/D/2002. AB határozat, ABH 2006, 1369, 1373.).
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre alapított alkotmányjogi panaszt az Ügyrend 29. § e) pontja alapján – érdemi vizsgálat nélkül – visszautasította.
Az előzőekben ismertetettek alapján az Alkotmánybíróság ugyancsak érdemi vizsgálat nélkül visszautasította azt az alkotmányjogi panasz keretében előterjesztett indítványt, mely az ártatlanság vélelmének az Sztv.-ben való szabályozásával összefüggésben kérte mulasztásos alkotmánysértés megállapítását.
Az Alkotmánybíróság ugyanilyen indokkal visszautasította azt, az Alkotmánynak a jogállamiságról rendelkező 2. § (1) bekezdésével való ellentét miatt mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz keretében előterjesztett indítványt, mely szerint az Sztv.-nek a bíróság előtti eljárásban a bizonyításról rendelkező szabályai nem szabályozzák a tárgyaláson történtek jegyzőkönyvezését, az eljárás alá vont személynek a jegyzőkönyvvel kapcsolatos jogait.
9. Az egyik alkotmányjogi panaszt előterjesztő indítványozó szerint az Alkotmánynak a vállalt nemzetközi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosításáról rendelkező szabályán keresztül az Sztv.-nek a bírósági titkár eljárását lehetővé tevő 92. § (1) bekezdése sérti a Római Egyezményt, illetve nevezetesen annak a tisztességes tárgyaláshoz és a hatékony jogorvoslathoz való jogról rendelkező cikkelyeit. Az egyik panaszos további alkotmányjogi panaszában megismételte ezeket az állításokat. Az Alkotmánybíróság miközben határozatai indokolásában számos esetben figyelemmel van az Emberi Jogok Európai Bíróságának az adott alapjog kapcsán hozott ítéleteire és kialakított gyakorlatára, legutóbb a 72/2006. (XII. 15.) AB határozatában rögzítette, hogy „[a]z Alkotmánybíróság az Abtv. 20. §-a szerint az arra jogosult indítványa alapján jár el. Az Abtv. 21. § (3) bekezdése értelmében az Abtv. 1. § c) pontja szerinti eljárást csak meghatározott szervek, illetve személyek kezdeményezhetik. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése sérelme miatt a jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló eljárást csak az Abtv. 21. § (3) bekezdésében meghatározottak indítványozhatják. Az Abtv. hivatkozott rendelkezése szerint az indítványozó a Római Egyezmény vonatkozásában a nemzetközi szerződésbe ütközés megállapítására irányuló eljárás kezdeményezésére nem jogosult.” (ABH 2006, 861.)
Mivel a jelen határozatban elbírált indítványt is olyan személy terjesztette elő a Római Egyezmény vonatkozásában, akinek erre nézve indítványozói jogosultsága nincsen, az Alkotmánybíróság az indítványt az Ügyrend 29. § c) pontja alapján érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező rész szerint határozott.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 59/B/2004.
Dr. Bihari Mihály és dr. Lévay Miklós alkotmánybírák különvéleménye
Nem értünk egyet a rendelkező rész 1. pontjával és annak indokolásával. Álláspontunk szerint az Sztv. 92. § (1) bekezdés második mondatának és a 112. § (1) bekezdés „tárgyalás nélkül” szövegrészének alkotmányellenessége nem állapítható meg.
1. Az Alkotmánybíróság az 1481/B/1992. AB határozatban (ABH 1993, 756, 757.) megállapította: „az igazságszolgáltatás alkotmányjogi fogalma nem értelmezhető úgy, hogy az csakis a konkrét ügyekben való ítélkezésre vonatkozik, hanem ennél szükségképpen szélesebb kört ölel fel.” A bíróságok a konkrét ügyekben az érdemi döntéshozatalon kívül – mind az eljárást megelőzően, mind azt követően, mind pedig annak során – számos feladatot ellátnak. Következésképpen a bírói tevékenység sem azonos a jogvita végleges eldöntését, a tényállás megállapítását, a jogkövetkezmény alkalmazását jelentő, tárgyalás tartását kívánó ítélkezéssel; ahhoz számos olyan elem társul, amely nem igényli hivatásos bíró közreműködését. A bíróságok túlterheltségének megelőzésére és csökkentésére vonatkozó egyes intézkedésekről szóló, az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának R (86) 12. számú Ajánlása, illetve a bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről szóló R (94) 12. számú Ajánlása, is rámutatott, hogy az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés, az időszerűség követelménye, a „joghoz való jutás” lehetősége érdekében a nem bírói feladatok alól a bírákat mentesíteni kell. Ezek telepíthetők az igazságszolgáltatáson kívüli szervezetekre és személyekre, illetve az igazságszolgáltatás rendszerén belül is elláthatják „nem bírói személyek”.
Az Alkotmány 46. § (2) bekezdése még az ítélkezési tevékenységre vonatkoztatva sem kívánja meg kizárólag hivatásos bírák közreműködését, lehetővé teszi azt nem hivatásos bírák számára is. A hivatásos és a nem hivatásos bíró fogalmát az Alkotmány nem határozza meg, csupán az előbbi kategóriával szemben szabja a bíróvá válás feltételül a törvényben szabályozott eljárási rend szerint a köztársasági elnöktől származó kinevezést. A nem hivatásos bíró fogalma nem szükségképpen az ítélkezésben részt vevő laikus elemet jelent, e kategóriába tartozhatnak azok is, akik rendelkeznek jogi képzettséggel, illetve felkészültséggel, sőt éppen szakismeretük miatt alkalmasak egyes bírói feladatok ellátására [vö: Az R (94) 12. számú Ajánlás, Indokolás 11. pontja].
A bírósági titkárok az ítélkezési tevékenység differenciált feladatain belül, megfelelő eljárási mód keretében – a törvényben meghatározott korlátok között – rendkívül fontos igazságszolgáltatási feladatot látnak el, ugyanúgy, mint az ügyészségi titkárok vagy a közjegyzők. A bírósági titkár jogi diplomával, jogi szakvizsgával rendelkező, igazságügyi alkalmazott, akinek több éves – célzottan a bírói hivatásra felkészítő – szakmai gyakorlata van. Szakmai kvalifikációja a hivatásos bíróéval azonos és feladatát a független bírósági szervezetbe integráltan, önállóan látja el. A bírósági titkárok bíróvá történő kinevezése – törvényben meghatározott eljárás keretében – minden további, a szakmai jártasságot igazoló külön számonkérés nélkül a köztársasági elnökhöz előterjeszthető. A gyakorlatban az előterjesztés és a kinevezés elmaradása döntően a bírói szervezeten kívüli okokra, ezen belül a költségvetési hiányra vezethető vissza. A bíróságok e miatt nem rendelkeznek további bírói státusokkal, a bírói kinevezéssel kötelezően együttjáró béremeléshez szükséges pénzösszeggel, illetve a kibővülő bírói állomány működéséhez nélkülözhetetlen tárgyi és személyi infrastrukturával. Ugyanakkor ennek a magasan kvalifikált, és a bírói kinevezésre alkalmas személyi körnek a szakmai tudását az ítélkezési tevékenység keretében nemcsak hasznosítani kell, hanem a szaktudásuknak megfelelő és e mellett – éppen az ítélkezési színvonal emelése érdekében – a hivatásos bírókhoz képest ugyan korlátozott, de gyakorlati továbbképzésükre is alkalmas feladatokkal kell őket ellátni.
Az Sztv. 92. § (1) bekezdése – a köztársasági elnök által kinevezett hivatásos bíróéhoz képest – a bírósági titkár feladatát, hatáskörét és eljárási jogosítványait három tekintetben is jelentősen korlátozza. A bírósági titkár csak szabálysértési ügyben, kizárólag az első fokú bíróság feladatait láthatja el, az ítélkezési tevékenység lényegi elemét jelentő tárgyalás tartására pedig nem jogosult. Ugyanakkor az Sztv. a tárgyalás kikényszeríthetősége körében az eljárás alá vont személy részére nem korlátozható tartalmú rendelkezési jogot biztosít, amiből következően a határozathozatalban a bírósági titkár közreműködése véglegesen elkerülhető. Korlátozott feladat- és hatásköre, eljárási jogosítványai folytán tehát a bírósági titkár nem válik a hivatásos bíróval azonos súlyú eljárási és döntési hatalommal rendelkező igazságügyi alkalmazottá. Ezzel a törvény megteremti a megfelelő egyensúlyt a bírósági titkár eljárása és az Alkotmány 50. § (2) bekezdése, valamint az 57. § (1) bekezdése vonatkozásában is.
2. Álláspontunk szerint a pénzbírság végrehajtására vonatkozó támadott Sztv. rendelkezéssel összefüggésben sem sérülnek az Alkotmánynak az indítványokban felhívott rendelkezései, így a 2. § (1) bekezdéséből levezett jogbiztonságra vonatkozó követelmények, az 57. § (1) bekezdése szerinti tisztességes eljáráshoz való jog, továbbá az 57. § (5) bekezdése által védett, a jogorvoslathoz való jog elve.
A meg nem fizetett pénzbírság helyébe lépő elzárás, vagy közérdekű munka nem a szabálysértés elkövetése miatt alkalmazott, a személyi szabadságot érintő jogkövetkezmény, illetve kényszerintézkedés, hanem a határozat végrehajtási szakaszában, a már jogerős döntéssel felelősségre vont elkövetőnek az alkalmazott szankció önkéntes teljesítése elmulasztásának következménye. A törvény kötelező rendelkezése folytán a szabálysértési ügyben hozott – minden elemében önálló jogorvoslattal támadható – ügydöntő határozatnak része a meg nem fizetett pénzbírság átváltoztatásáról szóló rendelkezés is. Ebből következően a szabálysértési ügyben eljáró hatóságnak, illetve a bíróságnak a pénzbírság átváltoztatását érintő kérdéseket még az eljárás jogerős befejezését megelőzően kell tisztáznia, így az átváltoztatási kulcs, az átváltoztatás formája, időtartama, az ügydöntő határozat ellen benyújtott kifogás elbírálása során kerülhet revízió alá [Sztv. 52. §, 83. §, 87. §, 88. § stb.]. Ugyanakkor azonban a szabálysértési ügyben hozott ügydöntő határozat ellen előterjesztett kifogást – kérelem esetén – a bíróság köteles tárgyaláson elbírálni [Sztv. 95. § (1) bekezdés.], amelyet viszont bírósági titkár nem tarthat. Értelemszerűen itt kerülhet sor a végrehajtás esetére irányadó döntések jogerős meghozatalára is. Az átváltoztatásról szóló határozat meghozatalakor ezért bírói mérlegelésnek már nincs helye, a jogerős határozat rendelkezései mellett csupán a végrehajtás kizártságának törvényben meghatározott esetei vehetők figyelembe [pl. Sztv. 17. §. (2)–(3) bekezdés, 26. §, 112. §]. A jogbiztonság alkotmányi követelményére figyelemmel végrehajtási szakaszban a határozat jogerejének feloldására nem kerülhet sor. A pénzbírság átváltoztatása keretében sem a felelősség megállapítására, illetve az alkalmazott jogkövetkezményekre, sem a végrehajtásra vonatkozó jogerőssé vált rendelkezések nem módosíthatók. Ebből következően a meg nem fizetett pénzbírság átváltoztatásáról szóló tárgyalás csupán olyan formális eljárási cselekmény, amelynek során a jogerős ügydöntő határozat semmilyen rendelkezésének megváltoztatására nincs mód, ugyanakkor indokolatlanul késlelteti az ügy végleges lezárását.
A kifejtettekre tekintettel ezért az indítványnak az Sztv. 92. § (1) bekezdés második mondata és a 112. § (1) bekezdés „tárgyalás nélkül” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványokat is el kellett volna utasítani.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek dr. Bihari Mihály és dr. Lévay Miklós alkotmánybírák különvéleményének 2. pontjában foglaltakkal annyiban, hogy szerintem sem alkotmányellenes az Sztv. 112. § (1) bekezdés „tárgyalás nélküli” szövegrésze formális eljárási cselekmény voltára tekintettel.
Ugyanakkor nem értek egyet a határozat rendelkező része 2. pontjával az Sztv. 112. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasító részében. Álláspontom szerint az Sztv. 112. § (4) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítható és ezért azt meg kellett volna semmisíteni.
Ez a szabály sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot azzal, hogy kizárja a jogorvoslat lehetőségét a pénzbírságot elzárásra átváltoztató bírói határozat ellen. Egyetértek dr. Bihari Mihály és dr. Lévay Miklós különvéleményével abban, hogy az átváltoztató határozat általában nem igényli az érintett tárgyaláson történő meghallgatását. (Az érintett személyes meghallgatását, ha a bíró szükségesnek tartja, a most megsemmisített szabály sem zárja ki.) Elfogadom azt az érvet is, hogy az átváltoztató döntés többnyire bírói mérlegelést nem kívánó, egyszerű jogalkalmazási feladat – bár a törvény szerint a végrehajtandó határozat törvényességének vizsgálatát is magában foglalja. Végrehajtási jellegénél fogva általában bizonyítás felvétele sem szükséges. Az is igaz, hogy az átváltoztatás a szankció szankciója: a szabálysértés elkövetéséért kiszabott pénzbírság-szankció nem teljesítésének jogkövetkezménye. Tény az is, hogy a szabálysértési határozat meghozatalakor a jogorvoslathoz való jog biztosított.
Ugyanennyire igaz viszont, hogy a pénzbüntetést elzárásra átváltoztató határozat – bármennyire az érdemi határozatban meghatározott mértékű és feltételes, a pénzbírsággal sújtott magatartásától függő intézkedés –, mégiscsak az eredeti pénzbírságnál vagy a közérdekű munkánál jóval súlyosabb, személyi szabadságot korlátozó joghátrányt jelent, így a jogerős határozat végrehajtása ebben az esetben közvetlenül érinti az elkövető alkotmányos jogait, elsősorban persze a személyi szabadságát [Alkotmány 55. § (1) bekezdés].
A többségi határozat indokolásának III.4.1. pontjában helyesen hivatkozik az 5/1992. (I. 30.) AB határozatnak azon megállapítására, amely szerint „a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy – [...] – ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. Ugyanakkor az ilyen felülvizsgálatot nem biztosító jogorvoslat nem feltétlenül alkotmányellenes a nem érdemi, nem ügydöntő határozatok esetén.” (ABH 1992, 27, 31.) E mérce szerint az átváltoztató határozat inkább „érdemi” határozat. A pénzbírságról elzárásra átváltozatás tárgyában hozott bírósági határozat személyi szabadságot ténylegesen korlátozó jellege miatt ugyanis új helyzetet teremt a jogerős döntéssel már felelősségre vont, az önkéntesen nem teljesítő elkövető számára. Az átváltoztató határozat kétségtelenül a szabálysértést elkövető „jogát vagy jogos érdekét” érintő bírói döntés, amely ellen az Alkotmány 57. § (5) bekezdése jogorvoslatot ír elő.
A jogalkalmazói tévedések elkerülése a jogorvoslati jog egyik legfőbb igazolása. Ilyen tévedések (akár magával a szankció teljesítésével kapcsolatban is) a ténybeli és jogi megítélésben egyszerűbb, vagy annak tűnő, ügyekben is előfordulhatnak. Ezért még ezekben az ügyekben is biztosítani kell a jogorvoslat lehetőségét. (Így a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény XII. fejezete a végrehajtás elrendelésével, míg XIII. fejezete a végrehajtás foganatosításával kapcsolatban biztosít jogorvoslatot.) Természetesen a jogorvoslat módjának megválasztása a jogalkotó döntésén múlik: történhet a formális fellebbezés biztosításán kívül akár kifogással vagy egyéb módokon is, azonban a jogorvoslat a személyi szabadságot korlátozó határozat ellen az Alkotmány alapján mindenképpen szükséges lenne.
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének 1. pontjával és a magam részéről nem osztom az indokolás ehhez kapcsolódó részében a bírósági titkár státusát és jelenlegi hatásköreit illetően megfogalmazott aggodalmakat.
Igen fontosnak tartom, hogy az Alkotmánybíróság – ahogyan arra a 18/2004. (V. 25.) AB határozatában is utalt, azokat az alkotmányos cikkeket, amelyek tulajdonképpen az Emberi Jogok Európai Egyezményének leképeződései, esetenként szószerinti átvételei, maga is „[a]z Emberi Jogok Európai Bíróságának a felfogásában, amely a magyar joggyakorlatot alakítja és kötelezi” [18/2004. (V. 25.) AB határozat, ABH 2004, 303, 306.], értelmezze.
Tekintettel arra, hogy a többségi határozat a bírósági titkár státusát az Alkotmánynak a „bíróságra” és a „bíróra” vonatkozó szabályaival szembesíti, úgy vélem, hogy ezen fogalmak értelmezésekor sem lehet elvonatkoztatni a strasbourgi joggyakorlattól, ami ezen a téren (ti. az Emberi Jogok Európai Egyezményének 5. és 6. cikkei alapján) igen bőséges, koherens.
Mint ismeretes, az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt a büntető eljárási garanciák, a habeas corpus szabály, illetve a független, pártatlan bíróság előtti tárgyalás elve kapcsán merültek fel értelmezési problémák, amelyek arra mutattak vissza, hogy a francia jog- és igazságszolgáltatási rendszer sajátosságai miatt a bíró és az ügyész nem annyira mereven elváló kategória, mint például a német, az osztrák és a magyar jogban. Mindkettő „magistrat”: a bíró, „juge” egyszersmind „magistrat du sičge”, míg az ügyész a „magistrat du parquet”. Alapvetően emiatt került be az Emberi Jogok Európai Egyezményébe a „bíró, vagy a törvény által bírói hatáskörrel felruházott más tisztségviselő” („un juge ou un autre magistrat habilité par lŕ loi a exercer des fonctions judiciaires” / „a judge or other officer authorised by law to exercise judicial power”) fordulat.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint a „a törvény által bírói hatáskörrel felruházott más tisztségviselő” akkor felel meg a habeas corpus kritériumainak, ha az igazságszolgáltatási funkciókkal együttjáró garanciákat hordozza: „Összefoglalva tehát a „magistrat” nem azonos a bíróval, de kell, hogy bizonyos minőségi feltételeknek megfeleljen, azaz, hogy a letartóztatott számára garanciát jelentsen. Ezek közül első, hogy legyen független a végrehajtó hatalomtól és a felektől. Ez nem zár ki mindennemű alárendeltséget más bíróknak vagy magistrat-knak, feltéve, hogy ők azonban ezzel analóg függetlenséggel bírnak. Az 5. cikk 3 szerint ehhez egy eljárási és egy anyagi feltétel társul: előbbi a törvény által bírói hatáskörrel felruházott más tisztségviselőt arra kötelezi, hogy személyesen hallgassa meg az elébe állított személyt (...), a második, hogy vizsgálja meg a fogvatartás mellett és ellene szóló körülményeket, és jogi kritériumok alapján nyilatkozzon az azt igazoló okok fennállásáról vagy ezek hiányában el kell rendelnie a szabadon bocsátást” (Schiesser c. Svájc ügyben hozott 1979. december 4-i ítélet 30–31. §).
Az ezt követő évtizedekben kitartott az így felállított teszt mellett az Emberi Jogok Európai Bírósága, hangsúlyozva az igazságszolgáltatási garanciák meglétének fontosságát, még ha az 5. cikk 4. bekezdése alapján nem is kell ugyanazokat elvárni, mint a 6. cikk 1. bekezdése szerint (Wesolowski c. Lengyelországban ügyben hozott, 2004. szeptember 22-i ítélet, 60. §). Ilyenkor elengedhetetlen a meghallgatás (Kampanis c. Görögországban ügyben hozott 1995. július 13-i ítélet, 47. §) és általában véve biztosítani kell a fegyverek egyenlőségét a felek, azaz az ügyész és a fogvatartott között (Wesolowski c. Lengyelország ügyben hozott ítélet, 61. §). A fegyverek egyenlősége azt a kötelezettséget rója az államra, hogy biztosítsa a panaszos számára, hogy ugyanakkor jelenjen meg, mint amikor az ügyész, hogy ennek következtetéseire reflektálni tudjon (Wesolowski c. Lengyelországban ügyben hozott ítélet, 66. §). De ha a magistrat a büntető eljárás későbbi szakaszában a bünüldöző fél minőségében jelenhet meg, függetlensége és pártatlansága eleve kétségbe vonható (Pantea c. Románia ügyben hozott 2003. június 3-i ítélet, 236. §). A fogvatartás ellenőrzésének haladéktalannak kell lennie (De Jong, Baljet és van den Brink c. Hollandia ügyben hozott 1984. május 22-i ítélet, 51–52. §), emellett pedig automatikusnak, ami nem függhet a fogvatartott személy kérésétől (az újabbak közül a korábbiakat megismételve például Boneva c. Bulgária ügyben hozott 2007. február 16-i ítélet, 22. §).
Abban az esetben, ha az ügyben szerepet játszó első hatóság ebben az értelemben nem felel meg a bíró, illetve a magistrat kritériumainak, de a második hatóság igen, akkor azt kell megvizsgálni, hogy az „azonnaliság”, illetve a „haladéktalanul” kritériumok teljesülnek-e.
Fentiek alapján tehát az én értelmezésemben a kérdés az, hogy a bírósági titkár, aki bírónak sem az Emberi Jogok Európai Egyezménye, sem a magyar jog szerint nyilvánvalóan nem minősíthető, a szabálysértési eljárás során kerülhet-e olyan helyzetbe, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének 5. cikkének 3. bekezdése szerinti eljárásban „a törvény által bírói hatáskörrel felruházott más tisztségviselő”-nek minősíthető-e. Szintúgy azt a kérdést kell feltenni, hogy a „bírósági titkár” státusa és eljárása azonosítható-e azonban az 5. cikk 4. bekezdése szerinti bíróság (cour/court) illetve a 6. cikk 1. bekezdése szerinti bíróság (tribunal) eljárásával, ennek kritériumrendszerének megfelel-e. Harmadsorban viszont azt kell kiemelni, hogy ha a szabálysértési eljárásban a „bírósági titkár” szerepe nem valósít meg olyan cselekményt, amely az Emberi Jogok Európai Egyezményének 5. cikk 3. és 4., illetve a 6. cikk 1. bekezdése hatálya alá esne, akkor és ott a bírósági titkár szerepe nem minősül olyannak, mint amit az Emberi Jogok Európai Egyezménye szempontjából vizsgálni kellene.
Az én olvasatomban a bírósági titkár hatáskörébe tartozó kérdésekben [a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Sztv.) különös részi rendelkezései, illetve az Sztv. felhatalmazása alapján megalkotott, az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet rendelkezései szerint] a bírósági titkár nem kerül olyan helyzetbe, hogy önállóan döntsön elzárás kiszabásáról, hiszen az elzárással is büntethető cselekmények esetében tárgyalás tartása kötelező. Egyéb szabálysértési ügyekben pedig, ha el is járhat a bírósági titkár, a szabálysértést megállapító végzés esetében az eljárás alá vont személy kérheti tárgyalás megtartását, azaz a szankció kiszabásáról ebben az esetben a bíróság dönt. Az igaz, hogy a bírósági titkár dönt a pénzbírság meg nem fizetése esetében közmunkára vagy elzárásra való átváltoztatásról, de erre csak olyan szankció vonatkozásában kerülhet sor, amelyet az adott szabálysértési eljárásban eljáró bíróság ügydöntő határozatában kimondott. Ezzel szemben pedig az eljárás alá vont személy rendelkezett jogorvoslati lehetőséggel. Az átváltást illetően az Sztv. 17. § (1) bekezdése kimondja, hogy „A pénzbírságot meg nem fizetés esetén – ha a közigazgatási végrehajtás általános szabályai szerint, illetőleg adók módjára nem hajtható be – közérdekű munkára, illetőleg elzárásra kell átváltoztatni”. Itt tehát sem a bíróságnak, sem a bírósági titkárnak nincs mérlegelési szabadsága, és a 17. § (4) bekezdése a közérdekű munka, a 17. § (5) bekezdése az elzárás vonatkozásában forintra pontosan megállapítja az átváltás kulcsát. Nincs mérlegelési szabadsága a bírósági titkárnak abban az esetben sem, ha igaz ugyan, hogy a szabálysértési eljárásban elmarasztalt személy nem tett eleget pénzbírság megfizetési kötelezettségnek, de esetében az elzárásra való átváltoztatás illetve a közérdekű munkára való átváltoztatás alkalmazhatósága ex lege kizárt. (Elzárás esetében ha ti. az eljárás alá vont személy fiatalkorú, fogyatékos, terhes, gyermekét egyedül nevelő vagy ápolásra szoruló fogyatékos hozzátartozóját egyedül ápoló személy, közérdekű munka esetében pedig a fiatalkorút leszámítva ugyanezen kategóriák esetében nincs helye az átváltoztatásnak.) Végül pedig a bírósági titkár által meghozható határozatok fennmaradó része az eljárás alá vont személy érdekeit szolgálja, neki kedvező, mint például az eljárás felfüggesztése, megszüntetése.
A fentiekben bemutatott strasbourgi ítélkezési gyakorlat lényege láthatóan az, hogy ha az eljárás alá vont személy esetében szabadságtól való megfosztás kérdéséről kell dönteni, az ilyen döntést bíróság hozza meg, illetve az őrizetbe vétel esetében a habeas corpus szabályt lehessen „bíró, vagy a törvény által bírói hatáskörrel felruházott más tisztségviselő” révén érvényesíttetni. Ha tehát igaz is, hogy a bírósági titkár státusát illetően nem minősül bírói hatáskörrel felruházott más tisztségviselőnek, de nem is olyan eljárásokban, illetve eljárási szakaszokban jár el, ahol ennek követelménye – az Emberi Jogok Európai Egyezménye értelmében – kényszerítő erővel jelenne meg.
Így azonban a nézetem szerint jelenlegi szabályozás is megfelel az Emberi Jogok Európai Egyezményének, ideértve a 6. cikk (Tisztességes tárgyaláshoz való jog) 1. bekezdésének első mondatában foglaltakat is. „Mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően.”
A kritériumok összeegyeztetésére utal nézetem szerint az is, hogy míg korábban valóban problematikus volt a szabálysértési eljárás, és ezért az Egyezmény 6. cikk 1. bekezdés vonatkozásában eredetileg fenntartást tett a Kormány („A közigazgatási hatóságok előtt szabálysértés miatt folyó eljárásokban Magyarország ez idő szerint nem tudja biztosítani a bírósághoz fordulás jogát, minthogy a hatályos magyar jogszabályok nem tesznek ilyen jogot lehetővé a közigazgatási hatóságok szabálysértési ügyekben hozott jogerős határozatával szemben.”), de ezt a büntető jogszabályok módosításáról szóló 1999. évi CXX. törvény elfogadása nyomán visszavonta.
Az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára figyelemmel tehát nem osztottam a többségi határozatban a bírósági titkár eljárásával szemben megfogalmazott aggodalmakat, és ezért nem tekintettem a szabálysértési eljárásban játszott szerepét sem olyannak, mint ami alkotmányossági problémát vetett volna fel. Tény, hogy a többségi határozatban elfogadott megoldás („a tárgyalás nélkül” szakasz törlése) ugyanakkor az Emberi Jogok Európai Egyezményével szintén összeegyeztethető eredményre vezet.
1

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

  • Másolás a vágólapra
  • Nyomtatás
  • Hatályos
  • Már nem hatályos
  • Még nem hatályos
  • Módosulni fog
  • Időállapotok
  • Adott napon hatályos
  • Közlönyállapot
  • Indokolás
Jelmagyarázat Lap tetejére