• Tartalom
Oldalmenü
2011. évi CLI. törvény indokolása
az Alkotmánybíróságról
Általános indokolás
Az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése kimondja, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörével, eljárásaival, szervezetével, működésével kapcsolatos részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg. Az Országgyűlés e rendelkezés végrehajtása érdekében alkotja meg az Alkotmánybíróságról szóló törvényt.
Az Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat) az Alkotmánybíróságot az Alaptörvény védelemének legfőbb szerveként határozza meg. Az Alkotmánybíróság az a szerv, amely végső soron felel azért, hogy a jogalkotás – mind az eljárást, mind pedig eredményét tekintve – az Alaptörvénnyel összhangban valósuljon meg.
A Javaslat az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően olyan hatásköröket állapít meg az Alkotmánybíróság számára, amelyek lehetővé teszik egyrészt az alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésének megelőzését, másrészt a ténylegesen jogsérelmet okozó alaptörvény-ellenes jogszabály által okozott jogsérelem kiküszöbölését. A kezdeményezői kör meghatározásánál a hatékony alkotmánybírósági működés szempontjának is érvényesülnie kell. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság vizsgálhatja az elfogadott, de ki nem hirdetett törvényeket (előzetes normakontroll) és az egyedi ügyben alkalmazandó vagy alkalmazott jogszabályt (utólagos konkrét normakontroll és alkotmányjogi panasz). A Javaslat az előbbieken kívül – meghatározott kezdeményezői kör számára – olyan esetekben is lehetővé teszi a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangja felülvizsgálatának kezdeményezését, amelyekben bírói eljáráshoz vezető konkrét jogsérelem nem következett be (utólagos absztrakt normakontroll). A Javaslat az alapjogvédelem új korszakát nyitja meg azáltal, hogy az alkotmányjogi panasz eljárás keretében az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály (mint általánosan kötelező közhatalmi döntés) Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatán túl azt is lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság az egyedi ügyben hozott bírói döntés esetleges Alaptörvénybe ütközését is megvizsgálja. Ez a hatékony rendes jogorvoslati lehetőségeit már kimerítő panaszos számára egy olyan további különleges jogorvoslatot biztosít, amely a legsúlyosabb – alkotmányos jogsérelmek esetén lehetőséget ad az Alkotmánnyal összhangban lévő döntés meghozatalára. Az Alkotmánybíróság Alaptörvényben rögzített feladata továbbá biztosítani, hogy Magyarország nemzetközi kötelezettségeivel ellentétes jogszabályok ne legyenek a jogrendszerben. Az Alaptörvény és sarkalatos törvény az Alkotmánybíróság számára további feladat- és hatásköröket is meghatározhat. Az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi feladatainak ellátását a már kihirdetett alaptörvény-ellenes jogszabály megsemmisítését lehetővé tevő jogköre alapozza meg. Sarkalatos törvény az Alkotmánybíróság egyes hatáskörei, eljárásai vonatkozásában azokhoz igazodó további jogkövetkezmények megállapítását is lehetővé teszi. A kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvével kapcsolatos elsődleges országgyűlési felelősségre tekintettel a Javaslat meghatározza azokat a költségvetéssel összefüggő törvényhozási tárgyköröket, amelyekben az Alkotmánybíróság egyes eljárásaiban csak meghatározott szempontokra tekintettel végezhet felülvizsgálatot.
A Javaslat a jelenleg hatályos Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény megoldásaira, illetve annak alapján a gyakorlatban – azaz alkotmánybírósági határozatokban, teljes ülési állásfoglalásokban – kialakított megoldásokra alapoz. Teszi mindezt természetesen olyan módosításokkal, amelyeket egyrészt a szükségszerű aktualizálások, másrészt a hatáskörök és a tagok számának változásából fakadó indokok és szükségszerűségek alapoznak meg.
Az Alaptörvény a testület létszámát megnövelte. A cél az, hogy olyan szervezeti, működési, eljárási kereteket teremtsen a Javaslat, amelyben a nagyobb létszám előnyei érvényesülnek.
A testület összetételének meghatározása garanciális kérdés bármely hatáskör gyakorlása során, egyúttal a megfelelő működés záloga. Általános tapasztalat európai szinten, hogy a bíróságok túlterheltségét vagy újabb bírósági szintek beépítésével, vagy az adott testületen belüli két- vagy többszintű fórumrendszerrel próbálják megoldani. 15 bíróból álló teljes ülés esetén a döntéshozatal nyilvánvalóan lelassul. Ezért szükséges a tanácsok eljárásának általánossá tétele. Ugyanis, ha 15 tagú testületre telepítenénk a működés súlypontját, az lassú, elhúzódó eljárásokhoz vezethet. Bár kézenfekvő megoldás az ügyek-ügycsoportok elosztása a plénum és a kisebb létszámú testületek között, törekedni kell az ezzel járó veszélyek kiküszöbölésére (pl. divergáló gyakorlat, ügyteherelosztás egyenlőtlensége stb.), ennek elkerülését szolgálják a kétirányú becsatornázás megjelenő szabályai, amelynek révén lényegében bármi a teljes ülés elé kerülhet elbírálásra, ha ennek feltételei fennállnak.
Az eljárási szabályokat különösen szükségszerű az Alkotmánybíróság új hatásköreihez igazítani. A valódi alkotmányjogi panasz alapvető fordulatot jelent, eljárási szempontból is. Erre való tekintettel az új eljárási rendben vannak általános, mindkét típusra (normakontroll, alkotmányjogi panasz) alkalmazható szabályok és különös, csak az egyes hatáskörök gyakorlásakor alkalmazandóak.
Részletes indokolás
Az 1. §-hoz
Az egyedi ügy definiálása az új, alkotmányjogi panasz hatáskör miatt szükségszerű.
A 2–4. §-hoz
Indokolt az AB székhelyére vonatkozó szabályt a valós helyzethez igazítani. Az AB költségvetési önállóságára vonatkozó szabály tartalmilag egyezik a hatályos törvényi megoldással, pontosabb kodifikációtechnikai megoldással, és más szervekről, pl. az Állami Számvevőszékről szóló törvény megoldását használva.
Az 5–16. §-hoz
Az alkotmánybírói függetlenség szabálya a bírókra vonatkozó szabállyal koherens megoldás. Mivel az elnök is alkotmánybíró, az AB tagjára vonatkozó rendelkezés az elnökre is vonatkozik, hacsak nem nevesíti külön az elnököt (és állít fel rá más, külön szabályt) a Javaslat.
Bár az Alaptörvény nem zárta ki az alkotmánybírák újraválasztásának lehetőségét, ezt indokolja az alkotmányosan felemelt időtartamú mandátum. Az alkotmánybíróvá választhatóságra vonatkozó szabályozásban kizárási kritériumként jelenleg „vezető államigazgatási tisztség” betöltése szerepel. Az új törvényben az „állami vezetői tisztség” betöltése szerepel. Utóbbi megoldással szélesebb körből lehetne alkotmánybírót választani. Ezzel párhuzamosan az AB eljárása során korábban nem szabályozott kizárási okok jelennek meg (lásd: 62. §), ezáltal az elfogulatlan döntéshozatal biztosítható. Az összeférhetetlenségre vonatkozó szabály az ABH-ban megjelenő gyakorlat kodifikálása. Indoka az, hogy ha az alkotmánybíróvá megválasztás egyik kritériuma a kiemelkedő tudású elméleti jogászi tevékenység, ezért a tudományos és felsőoktatási tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó tisztségről való lemondás előírása méltánytalan lenne, amennyiben azok ellátása az alkotmánybírói feladatok ellátását nem akadályozza. A tudományos kutatói és szellemi műhelyként funkcionáló felsőoktatási tevékenységben keletkező ezen megbízás még nem lehetetleníti el, sőt adott esetben segítheti az alkotmánybírói munkát. A rektori és dékáni (illetve -helyettesi) tisztég ezzel szemben már gyakorlati okokból (a két tisztség betöltésével járó munkateher, időigényesség, stb. miatt) ellehetetlenítheti az alkotmánybírói munkát, ezért az összeférhetetlenség fennállhat. A megválasztási, összeférhetetlenségi, vagyonnyilatkozati szabályok, illetve a tisztség megszűnésére vonatkozó szabályok az új törvényben a jelenleg hatályos szabályozással érdemben jórészt megegyeznek. A Javaslat 14. §-a tartalmazza az alkotmánybírák mentelmi jogára vonatkozó szabályokat. Új elem a volt alkotmánybírák juttatására vonatkozó szabály. A közjogi méltóságok javadalmazásáról szóló törvény – a 2011. évi CX. törvény által sem érintetten – a volt AB elnöknek a teljes díjazásának megfelelő juttatást állapít meg. Ugyanakkor a 12 éves mandátum során fennálló alkotmánybírói díjazás és a nyugellátás közötti igen nagy eltérés egzisztenciális feszültséget okozhat, melyet a díjazás 50%-ának juttatásként való megállapítása nagymértékben enyhíthetne. A működőképesség még erősebb garanciáját szolgáló új elemként a Javaslat rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság tagja a hivatalát az utódja megbízatása kezdetéig gyakorolja. E szabály révén az AB működési folyamatosságát lehetséges biztosítani az új alkotmánybíró Országgyűlés általi megválasztásának esetleges késedelme esetére.
A 17–21. §-hoz
A hatályos Abtv. szerint a teljes ülés – a hatáskörébe utalt érdemi döntésen túl – az egész eljárást uralja, ideértve az eljárás vezetésével kapcsolatos eljárási cselekmények eldöntését is. Az AB eddigi működésénél hatékonyabb, és gördülékenyebb működés megteremtése okán indokolt egy megerősített elnöki pozíció, mindamellett, hogy az alkotmánybírói önállóságból kiindulva a „primus inter pares” helyzet jogállási szempontból továbbra is fennmarad. A hatékonyságnövelési szándékra és különösen az új hatáskörökből fakadó alapvető változásokra tekintettel a jelenleg hatályos megoldásnál erősebb jogosítványok szerepelnek. Ezek között kiemelendő, hogy
– az elnök határozza meg a teljes ülés ülésezési rendjét, napirendjét, és az AB napirendjén szereplő ügyek ütemezését, elkerülve az ügyek túlzott és indokolatlan elhúzódását,
– személyi javaslatokat tehet a teljes ülésnek az elnökhelyettes személyére, a tanácsvezető bírókra, a főtitkárra,
– az egységes joggyakorlat biztosítására vonatkozó hatáskör azokat a később ügyrendben, vagy SZMSZ-ben megjelenő szabályokat alapozza meg, mely a tanácsban történő alkotmánybírósági munka ellenére az egységes szempontú indítványbefogadási és elbírálási gyakorlatot biztosítani tudja. A 18. § tartalmazza az elnöki megbízatás megszűnésének szabályait, a 19–20. § pedig az elnök javadalmazására vonatkozó – a transzparencia követelményeinek megfelelő – rendelkezéseket. Az elnökhelyettes az elnök helyettesítésére rendelkezik hatáskörrel, önálló „portfólióval” törvényi szinten nem indokolt felruházni, az esetleges belső feladatmegosztási részletkérdések az ügyrend vagy SZMSZ tárgyai. Az elnökhelyettes megbízatására vonatkozó azon szabályozás, miszerint az új elnök hivatalba lépéséig gyakorolja hatáskörét, biztosítani tudja a folyamatos működést és joggyakorlatot.
A 22. §-hoz
A hivatali szervezet tekintetében a törvény a jelenlegi megoldásnak megfelelő rendszert jelenít meg törvényi szinten. A főtitkár helyzetét a döntés-előkészítésben megjelenő szerepére tekintettel – a hatályos Abtv. megoldásával ellentétben – indokolt törvényben rögzíteni.
A 23. §-hoz
Bár az indítvány tartalmára vonatkozó rendelkezések a határozott kérelem tartalmát rögzítik, azonban fontos kiemelni, hogy a későbbi alkotmányossági anomáliákat elkerülendő, ki kell zárni annak a lehetőségét, hogy az Országgyűlés az egész törvényt „láttamozásra” küldje az AB részére. Ezért az indítványozó kötelezettsége, hogy az indítványban konkrét törvényi rendelkezést és konkrét alkotmányossági kérdést jelöljön meg, és részletesen indokolja a kettő közötti kapcsolatot. Amennyiben kivételes (a gyakorlatban nem valószínűsíthető, inkább teoretikus) esetben a törvény valamennyi rendelkezését meg kívánja vizsgáltatni, az esetben minden egyes törvényi rendelkezés esetén szerepelnie kell konkrét alkotmányossági aggálynak és egyenként a részletes indoklásnak az indítványban.
A 24. §-hoz
Indokolt rögzíteni, hogy a biztos saját indítványa nem jelentheti pusztán a hozzá érkezett panaszok áttételét, ezáltal a megszüntetett „actio popularis” hatáskör visszaszivárgását a jogrendszerbe. A biztos egy panaszra, vagy több panaszra, vagy akár saját kezdeményezésből, az általa folytatandó vizsgálatoktól függetlenül (tehát akár a hatáskörében folytatott tényvizsgálat lefolytatása nélkül) az esetben kezdeményezheti az AB eljárását, ha saját álláspontja értelmében alkotmányossági aggály fennáll.
A 25. §-hoz
E hatáskör kapcsán fontos az alkalmazási tilalom szabályozása, egyrészt az indítvány tárgya, másrészt a jogkövetkezmények tekintetében. Eszerint bíró nem csak a jogszabály megsemmisítése érdekében fordulhat az AB-hoz, de a már elbírált alkotmányellenes jogszabályon alapuló eljárása esetén pusztán alkalmazási tilalmat kérve is előterjeszthet indítványt – ha azt az AB már nem mondta ki a megsemmisítő határozatában. A 35/2011. ABH szól az alkalmazási tilalom tekintetében kialakított gyakorlatról, melynek e Javaslat megfelel.
A 26–31. §-hoz
A valódi alkotmányjogi panasz alapján az alapjogok közjogi alanyi jogként érvényesülnek. Ez személyhez kötött, így közelebb áll a hagyományos alanyi jogérvényesítéshez, mint a normakontroll akármelyik változata. Az eljárás ennek ellenére nem lehet a bírósági per „folytatása”, az AB nem a szűkebb értelemben vett igazságszolgáltatás része. Panaszra elsősorban akkor van lehetőség, amikor a jogszabályt közhatalmi szervek már alkalmazták. Az érintettség fogalmának használata szélesebb alapjogvédelmi keret, mint ha pusztán az adott ügyben részes fél számára lenne a lehetőség nyitva. Mindez a jelenlegi hatáskör továbbvitelét jelenti, a jogerős bírói döntés utáni normakontrollt. Fontos, hogy a panaszt továbbra se csak „alapjogsérelem” esetén lehessen benyújtani, de egyéni jogvédelmi intézmény mivoltából kifolyólag bármely alaptörvényi rendelkezésre alapozva sem, hanem az „Alaptörvényben biztosított jogok” sérelme esetén lehessen az AB-hoz fordulni. Indokolt, hogy az AB-hoz fordulhassanak akkor is, ha a jogszabály közvetlenül, illetve a bíróság előtt nem megtámadható aktussal okoz Alaptörvénybe jogsérelmet. (T.i. az „alkalmazás” nem feltétlenül jogalkalmazói/közhatalmi döntés, lehet pl. állampolgári jogkövetés. Pl.: az adófizetést jogkövetése révén teljesít, érintetté válik.) Főszabályként végleges, érdemi, „jogerős” döntés felülvizsgálható, de kivételesen lehet ezt megelőzően is, a közbenső eljárási döntések esetén (pl. kényszerintézkedés az eljárás során). Különösen a büntetőügyekben néha a sérelem orvoslásával nem is lehet bevárni a jogerős döntést. Indokolt ugyanakkor, hogy ezen kivételes esetben azonban közvetlen és súlyos jogsérelem legyen szükséges. Ilyen pl. a gyakorlatban a helyrehozhatatlan kár, stb. Fontos kétirányú átjárhatóságot biztosítani, hisz hiába kéri az indítványozó pusztán az ítélet megsemmisítését, ha az AB a jogszabály alkotmányellenességét észleli, e tekintetben is el kell járnia (Az alkotmányellenes alapokat „meg kell szüntetni”, önmagában a bírói döntés megsemmisítésével ugyanis az eljárás újraindítható lenne). Ha pedig pusztán a jogszabály alkotmányellenességét állítja az indítványozó és nem kéri a döntés megsemmisítését, akkor pont az indítványozó nem részesülne az AB eljárás kedvező hatásából (döntés megsemmisítése, alkalmazási tilalom). A 29. §-ban megjelenő törvényi szabály különös jelentőséggel bír, legitimálja a beérkezett beadványok AB általi szűrését, befogadhatósági kritériumot állapítva meg ezzel. A beadványok szűrési mechanizmusának lehetősége a német példa szerinti megoldást honosítja meg a magyar jogrendszerben. Mindez az AB hatékonyabb, gyorsabb munkáját segítheti elő, a csekélyebb jelentőségű és egyszerű ügyek tekintetében egyszerűbb és ezáltal gyorsabb lezárást, és a felszabaduló kapacitások révén pedig a bonyolultabb megítélésű ügyek hatékonyabb elbírálása előtt is utat nyit. A Javaslatban a hatályos törvénnyel ellentétben az indítvány benyújtására nyitva álló határidőhöz egy kivételes mulasztás-igazolási lehetőség is társul immár, mely a strasbourgi joggyakorlatnak és elveknek megfelelőbb megoldás. Az alkotmányjogi panaszra vonatkozó ésszerű határidő előírása szintén a strasbourgi joggyakorlatnak megfelelést szolgálja, hiszen az alkotmányjogi panasz „hatékony jogorvoslatnak” minősül az emberi jogi bíróság értelmezésében. Az ítélt dolog szabályozása a normakontroll hatáskörök esetén más ügyre vonatkozóan is fennállhat, de a bírói döntés megsemmisítése esetén csak ügyről ügyre, tehát csak az adott ügyben eredményezhet res iudicata-t.
A 32. §-hoz
Az Alaptörvény nem szól arról, hogy kik rendelkeznek indítványozói jogosultsággal, és az ex officio vizsgálat lehetőségéről sem tesz említést.
A 33. §-hoz
A rendelkezés kapcsolódik a népszavazásról szóló T/3479. Tv.-javaslathoz. A két jogszabály koherenciáját illetően figyelemmel kell lenni. Mivel az említett jogszabály a Kúrára telepíti az OVB döntésekkel szembeni kifogás felülvizsgálatát, az AB Országgyűlési határozattal eljárása kivételes jellegű, a gyakorlatban elenyésző, vagy elő nem forduló azon esetre vonatkozhat, ha a körülményekben lényeges változás állt be. A 40/2004 és 5/2008 ABH-ban megjelenő gyakorlat kodifikálása ezen szabály.
A 34. §-hoz
A hatáskör pontosításaként – korábbi gyakorlat alapján – az Abtv. rendelkezik arról, hogy az AB a véleményével az ügy által felvetett absztrakt jogi kérdést válaszolja meg, nem pedig a Kormány által előterjesztett konkrét ügy tényállásáról dönt.
A 35. §-hoz
Az Alaptörvény – a hatályos Alkotmánynál is szűkszavúbban – kizárólag a megfosztási eljárás megindításának kérdését szabályozza részletesen. Az Abtv. néhány alapvető eljárási kérdést rendez azzal a megfontolással ugyanakkor, hogy a közjogi felelősség megállapításában, alapvetően célszerűnek tűnik az impeachment eljárás alapján (pl USA) büntető felelősség megállapítása, illetve a cselekmény elkövetésének megállapítása nélkül, pusztán a közjogi tisztségre való – bizalomvesztés és feddhetetlenség elvesztése miatti – méltatlanság okán történő tisztségvesztés, mely után adott esetben rendes büntetőbíróság előtt felelhet a továbbiakban.
A 36. §-hoz
A közigazgatáson belüli hatásköri összeütközés megszüntetése nem az AB feladata. Jelentős alkotmányjogi kérdést az olyan alkotmányos szervek közötti összeütközés vethet fel, mely alaptörvény-értelmezés alapján válaszolható meg, így csak ez jelenti e hatáskör tartalmát.
A 37. §-hoz
Az önkormányzati rendeletek kérdése azért tisztázandó, hiszen az is „jogszabály”, a jogszabályok alkotmányossági kontrollja pedig az Alaptörvény értelmében az AB hatásköre. Ugyanakkor a magasabb szintű törvénnyel való ütközés vizsgálata a rendes bírósági hatáskör. Ez behatárolja az AB mozgásterét és indokolja a Javaslatban szereplő szabályt. Az Alkotmánybíróság (továbbiakban: AB) hatásköre a jelenlegei alkotmánybírósági gyakorlat szerint is kiterjed a közjogi szervezetszabályozó eszközök vizsgálatára, úgyszintén a jogegységi határozatra. Utóbbit a 42/2005. ABH alapozza meg. Indokolt, hogy maga a törvény explicit módon mondja ki ezeket a szabályokat, és ne pusztán ABH-k, a gyakorlat legitimálja azokat.
A 38. §-hoz
Az Alaptörvény 24. cikke nem tartalmaz az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezésére irányuló alkotmánybírósági hatáskört, ugyanakkor a 24. cikk (2) bekezdés g) pontja alapján sarkalatos törvény további feladat- és hatáskört állapíthat meg. Indokolt a korábbi értelmezésre irányuló hatáskör megtartása. Az erre irányuló eljárás kezdeményezésére azonban a jogosultak egy szűkebb körét – a hatályos szabályozáshoz hasonlóan – a törvényben indokolt meghatározni.
A 39–46. §-hoz
Az AB előtti eljárás egyfokú, döntései véglegesek. Nincs az Alaptörvényben az előzetes normakontroll tekintetében – az első újratárgyaláson kívül – jogkövetkezmény, ezért itt szükséges szabályozni.
A megsemmisítési jogkör a legfőbb, Alaptörvényben is szabályozott jogosítvány. Kérdéses, mely eljárási szakasztól kellhet megismételni a bírói eljárást, ha egyáltalán kell. Hisz megoldás lehet, hogy azt a Kúria maga megváltoztassa. Fontos, hogy az AB a bírósági eljárási ilyen kérdéseibe már ne nyúljon bele. Hisz a vizsgált határozatok köre – különösen a büntetőeljárásban – bővebb a jogerős ügydöntő határozatnál. Példák: előfordulhat, hogy pl. kényszerintézkedésről szóló, illetve végrehajtást felfüggesztő végzést annulált az AB. Előbbi esetben az illetővel szemben a kényszerintézkedést megszüntetni, vagy az utóbbi esetben a végrehajtást automatikusan folytatni nem biztos, hogy lehet. Amennyiben a büntetőeljárás folyamatban léte alatt érkezett panasznak az Alkotmánybíróság helyt ad – főszabályként –, akkor sem kerülhet sor a kényszerintézkedés megszüntetésére. Ilyenkor – a német példa alapján – az lehet a megoldás, hogy a kényszerintézkedésről szóló döntés hatályon kívül helyezése mellett az Alkotmánybíróság a döntést hozó első- vagy másodfokú bíróságot kötelezi az alaptörvénnyel összhangban álló döntés meghozatalára.
Minderre csak az eljárási kódexek alkalmasak. Szükséges e tekintetben az ABty. – Pp.Be. koherencia megteremtése!
A szabályozás régi Abtv.-hez hasonló rugalmasságot ad: a főszabállyal (ex nunc) ellentétben lehet más, azaz ex tunc, vagy pro futuro megsemmisítés. (Pl. eljárási szabály ex tunc megsemisítése nem célszerű, ugyanis azon ügyekben, amikor a megsemmisített rendelkezést alkalmazták, újra kellene indítani az eljárást). Lehetőség van továbbá arra, hogy nem csak az adott ügyben nem alkalmazható, de általában (minden peres eljárásban, ez esetben pl. folyamatban lévő jogerősen le nem zárt összes eljárásban, vagy a jövőbeni eljárásban). Ezen felül hatályban is tarthat pl. az új jogszabály megalkotásáig. Az újabb gyakorlat a sorozatpereknél, a döntés meghozatalakor már hatályon kívül helyezett norma alkotmányellenessége következményeit a jogerősen be nem fejezett, de az alkotmányellenessé nyilvánítás előtt létrejött jogviszonyok alapján indult, valamennyi eljárásra kiterjeszti. [ld. 35/2011. (V.6.) ABH]
A 47–50. §-hoz
Az AB eljárása közjogi jellegű: célja a jogrendszer alkotmányosságának biztosítása, nem ténykérdésekhez, hanem jogkérdésekhez kapcsolódik. Az eljárás tehát alapvetően különbözik az alanyi jogok érvényesítésére irányuló kontradiktórius eljárásoktól. A valódi alkotmányjogi panasz a közjogi alanyi joggá tett alapjogok érvényesítése, amely bár indokol bizonyos eljárási garanciákat, de nem az alanyi jogok érvényesítéséhez elengedhetetlen eljárási garanciákat. Ez a rendes bírói eljárásokhoz képest speciális szabályrendet indokol. Az írásbeli eljárás azzal indokolható, hogy az AB eljárásában nincs akkora jelentősége a bíróság személyes észlelésének. Ez alól azonban van kivételek, nyilvánosságra vonatkozó lehetőség a Javaslatban. Az Alkotmánybíróság döntéseinek túlnyomó részét az új hatáskörök és új eljárási rend mellett is a teljes ülés hozza. Az AB eljárása az alkotmányjogi panaszeljárás egyes eseteit leszámítva nem a nyilvánosság előtt zajlik. A teljes ülés és a tanácsok döntéseiket nyílt szavazással, egyszerű többséggel hozzák meg. Ez alól egy kivétel van: a teljes ülés döntési kompetenciájába tartozó személyi kérdések. A tanácsok összetételének és a tanácsvezető bírák személyének rotációját a joggyakorlat kiegyensúlyozott fejlődése indokolja. Az átláthatóság miatt fontos meghatározni, hogy ki hozhatja létre, mely esetekben állítható fel. Az ideiglenes tanács életre hívásának indokait a Javaslat meghatározott esetekhez köti, ami a jogkereső indítványozók érdekeit, és a jogbiztonság követelményét szolgálja. Ilyen fordulhat elő pl. gyors döntést igénylő kérdések (pl. ahol eleve a rendes bíróságot is szűk határidő köti), vagy nagyobb mennyiségben speciális ügycsoportok. A plénum és a tanács közötti ügymegosztás során törekedni kell az ezzel járó veszélyek kiküszöbölésére (pl. divergáló gyakorlat, stb.). A kétirányú becsatornázás szabályai révén, „lényegében bármelyi ügy” a teljes ülés elé kerülhet elbírálásra, ha feltételei fennállnak. A teljes ülés döntési jogköre az Alaptörvénnyel ellentétes törvény megsemmisítésére terjed ki. A szabályt a teljes ülés működőképességének megőrzése indokolja. A javaslat a tanácsok eljárásának általánossá tétele talaján áll, azonban differenciáltan, hisz a működés lényegi, minőségi súlypontja mégis a teljes ülés, miután a legfontosabb ügyekben az jár el, és bármely kérdést magához vonhat. A javaslat szabályai tehát kellő egyensúlyt biztosítanak, és elkerülik, hogy a jelenleg hatályos szabályozást megismételve a 15 tagú testületre telepítse a működés mennyiségi súlypontját az esetlegesen csekélyebb jelentőségű ügyekben is, mely lassú, elhúzódó eljárásokhoz, netán kvázi működésképtelenséghez vezethetne. Ugyanakkor a teljes ülés döntési primátusát szolgálja az a szabály, amely szerint lényegében bármely ügy az eljárás bármely szakaszában a teljes ülés jogkörébe vonható a tanácsok és bírák meghatározott arányban támogatott indítványa, illetve az elnök döntése alapján.
Az 51–54. §-hoz
Új szabályként jelenik meg az ügyvédkényszer. Mivel túlnyomórészt bírósági határozatok felülvizsgálatáról lesz szó, logikus a jogi képviselő megkövetelése az AB előtt is. A jogi képviselő nem jelenti, hogy elzárná az alkotmányjogi panasztól a szerényebb anyagi körülmények között élőket, hiszen létezik ingyenes jogsegélynyújtás. Az Alkotmánybíróság – leszámítva a Javaslatban megjelölt két esetet – minden hatáskörében indítványhoz kötötten jár el. Az alkotmánybírósági indítvány kellékei: határozott kérelem és az azt alátámasztó okirati bizonyítékok.
A normakontroll hatáskörök esetében az indítványt az Alkotmánybíróságon, a panaszos eljárásokban pedig az alapügy bíróságánál kell benyújtani. Az alapügy bírósága az indítványra tekintettel felfüggesztheti az előtte folyamatban lévő eljárást, és mérlegeli a panaszban támadott döntés végrehajtásának felfüggesztését, valamint dönt ebben a kérdésben. Szükséges rendezni azon eszközöknek a körét, amelyet az eljáró tanács az eljárás rendjének fenntartása érdekében alkalmazhat. Az eljárási bírság az alkotmánybírósági eljárás rendjének fenntartását biztosító eszköz. A „többletköltségek” alatt minden olyan, az ellenérdekű fél által igazolt, illetve az alkotmánybírósági eljárásban keletkező költség értendő, amely a szándékos magatartás nélkül nem állt volna elő.
Az 55–56. §-hoz
A jelenleg hatályos szabályozással ellentétben e törvényben megjelenik a főtitkári döntés-előkészítés, valamint az érdemi vizsgálat nélküli elutasítás esetkörei. A főtitkárság egyfajta szűrő szerepét fenn kell tartani, sőt erősíteni kell, amelynek indoka a várt, nagyszámú indítvány. Ugyanakkor a főtitkárság szűrést alapvetően formai, eljárási kérdésekben végezhet. Az érdemi szűrés azonban a bírák monopóliuma. Az előkészítő eljárásban végzett eljárási cselekmények az indítványozóra nézve kötelezettséget keletkeztetnek. Amennyiben az indítványozó ezen kötelezettségeinek nem tesz eleget, úgy az indítvány nem kerülhet érdemi elbírálásra. Ezt a döntést a főtitkár előkészítése mellett minden esetben alkotmánybíró hozza meg. Új szabály a befogadásról történő előzetes, egyszerűsített döntés, mely Európában más országokban is, pl. a német gyakorlatban alkalmazott megoldás. A panaszos eljárásokban további szűrőt jelent tehát a tanács tevékenysége, amely érdemi, de nem az indítvány érdemét érintő kérdések megvizsgálása után végzéssel dönt a panasz befogadhatóságáról. A csekély jelentőségű, érdemre befolyást nem gyakorló sérelmekkel összefüggő panasz visszautasítása esetén a végzés rövidített indokolást tartalmaz, amely mindenképpen megjelöli a visszautasítás törvényi alapját, és összefoglaló jelleggel annak indokát.
Az 57–62. §-hoz
Az eljárás során az Alkotmánybíróság a Javaslatban megjelölt eszközökkel rendelkezik a döntéshozatalt befolyásoló körülmények feltárása érdekében. A panaszeljárásban biztosítani kell a felek (indítványozó és az ellenérdekű) meghallgatását. Ez azonban nem jelenti feltétlenül a szóbeliség kötelezettségét. A tanács vagy a teljes ülés előtt írásban is folyhat a kontradiktórius eljárás. A felek indítványára a tanácsvezető bíró, illetve az elnök dönthet úgy, hogy a tanács, illetve a teljes ülés szóban hallgatja meg a feleket. Bár az AB továbbra sem ténybíróság, klasszikus értelemben vett bizonyításfelvétel nincs, de pl. szakértő rendelésre, stb. sor kerülhet, akinek a feladata, hanem annak a tényhelyzetnek és környezetnek a megvilágítása, amelyben az alapjogsérelem megvalósult. Szintén fontos, hogy az eljárási cselekmények panaszeljárásban a felek előtt nyilvánosan történjenek: biztosítani kell a számukra az eljárás során keletkezett, munkaanyagnak nem minősülő iratok megtekintését. Az Alkotmánybíróság eljárása ugyanakkor „inkvizitorius”, azaz az „ügy ura” nem az indítványozó, hanem a döntést hozó tanács, illetve a teljes ülés.
Az AB nem büntető, polgári vagy közigazgatási ügyet bírál el, hanem a panaszban elé tárt alapjogi ügyet. Ezért ebben az eljárásban nem a büntető vagy polgári peres eljárási garanciákat, hanem eljárási garanciákat kell érvényesíteni. A bírósági döntés (intézkedés) végrehajtásának felfüggesztése, valódi és erős jogkör, bár kivételesen alkalmazandó. A német szövetségi AB egy jogvitában akkor szabályozhat előzetesen ideiglenes intézkedéssel egy helyzetet, ha ez súlyos hátrányok elhárítása, fenyegető erőszak megakadályozása vagy más fontos ok miatt a közjó érdekében sürgősnek mutatkozik. A megjelölt okok esetén kerülhet arra sor, hogy bár az alapügy bírósága már döntött a támadott bírói döntés végrehajtásának felfüggesztése tárgyában, az Alkotmánybíróság ennek ellenére felhívhatja a korábbi döntésének felülmérlegelésére. A Javaslat 39. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság döntésnek erga omnes hatálya van, és nem sérti a bírói (döntéshozatali, illetve szervezeti) függetlenséget az, amennyiben az Alkotmánybíróság, illetve nemzetközi bíróság döntése determinálja a konkrét kérdésben meghozott bírói döntést. Kivételesen lehetőség van a hatályba nem lépett jogszabály hatálybalépésének felfüggesztésére. Az alkotmánybíró objektív, illetve szubjektív okok miatt lehet kizárva. A hozzátartozói minőség, az alapügyben való bármilyen közreműködés (pl. jogi képviselő, vádképviselő, bíró) olyan objektív ok, amely kizárja, hogy egy panaszos eljárásban az alkotmánybíró részt vegyen. A normakontroll eljárásokban az az alkotmánybíróvá vált képviselő nem vehet részt a döntés előkészítésben és a döntéshozatalban, aki érdemi módon vett részt a törvény alakításában (pl. előterjesztője volt a törvényjavaslatnak). Vélelem szól amellett, hogy a képviselői önálló indítvány előterjesztője érdemben közreműködött a javaslat alakításában. Viszont önmagában az a tény, hogy a parlamenti képviselő módosító indítványt nyújtott be egy törvényjavaslathoz, illetve részt vett a törvény megalkotásában (konkrétan szavazott) nem eredményezi az eljárásból és a döntéshozatalból való kizárását. A kizárást maga az alkotmánybíró, illetve az indítványozó (az ellenérdekű fél is) kezdeményezheti. Az első esetben az eljárás igazgatási jellegű (az elnök átszignálja az ügyet más alkotmánybíróra), az utóbbi esetben másik tanács érdemben dönt a kizárás tárgyában.
A 63–66. §-hoz
Az Alkotmánybíróság érdemi döntést (határozat) és nem érdemi döntéseket (végzések) hoz. A nem érdemi döntései között vannak olyanok, amelyek gátolják az igényérvényesítést (pl. az előkészítő eljárás során vizsgált eljárást gátló akadályok fennállása esetén, vagy a panaszos eljárás esetében a tanácsok visszautasító végzése), illetve vannak olyan végzések, amelyek az eljárás lefolytatását szolgálják (p1. az elnök elrendeli az ügy teljes ülés elé terjesztését, rendbíróságot kiszabó végzés, szakértőt kirendelő végzés). A Javaslat az eddigiekben érvényesülő megoldást követi, azaz nem a bírói döntés egységességét, hanem azt tekinti fontosnak, hogy nyilvánosságra kerüljenek azok az érvek, amelyek megfontolása után az AB elfogadta a többségi döntést. Egyértelmű, hogy különvéleményt vagy párhuzamos indokolást csak az indítvány érdemében döntő határozathoz lehet fűzni.
A 67–68. §-hoz
A Javaslat adatkezelési szabályokat az indítványok és a határozatok nyilvánosságra hozatala tekintetében tartalmaz. Tekintettel az indítványozói körre a normakontroll eljárásokban az indítvány és a határozat nyilvánosságra hozatalát személyes adatok nem korlátozhatják. A panaszos eljárásokban az indítvány, illetve a határozat nyilvánosságra hozatala a bírósági eljárásokban alkalmazott törvényi szabályok szerint alakul.
A 69–75. §-hoz
Hatályba léptető, hatályon kívül helyező, valamint átmeneti rendelkezéseket tartalmaz.
A törvény hatálybalépésével 2012. január 1-jén hatályát veszti az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény, valamint az annak módosítását tartalmazó, még hatályban lévő más törvények.
A javaslat átmeneti szabályokat tartalmaz az 1989. évi XXXII. törvény alapján megválasztott elnök, elnökhelyettes és tagok megbízatására vonatkozó szabályok alkalmazhatósága tekintetében.
A bárki által, érdekeltség, érintettség nélkül kezdeményezhető normakontroll eljárás megszűnik január 1-jétől. Ezzel nem a hatáskör szűnik meg, csak az indítványozói jogosultság. Ahol konkrét személy konkrét védelme nem merül fel, alaptörvény-védelmi szempontból nem indokolt az indítványok elbírálása január 1-je után, emellett szintén fontos, hogy maga a mérce megváltozik, azaz ezek a beadványok az Alkotmány és nem az Alaptörvény sérelmét állítják. A kezdeményezőket ugyanakkor hátrány nem érheti, ha mégis érintettek, és a norma megsemmisítése kedvező lenne rájuk nézve, az AB új hatásköreiben új eljárást kezdeményezhetnek.
A konkrét normakontroll kérelmek, azaz bírói kezdeményezés, és panasz tekintetében a fentiekkel szemben indokolt a már folyamatban lévő eljárások lefolytatása, hiszen ezekben az ügyekben az ügyfeleknek konkrét érintettségük van, másrészt az Alaptörvény a jövőre nézve is megtartja ezeket a hatásköröket. A jövőben a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről, továbbá a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról.
_