• Tartalom
Oldalmenü
2011. évi LXVI. törvény indokolása
az Állami Számvevőszékről
INDOKOLÁ S
Általános indokolás
A nemzetközi és hazai változásoknak, valamint az ezekkel összefüggő társadalmi és gazdasági elvárásoknak megfelelve az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény az elmúlt két évtizedben többször is módosításra került. A módosítások érintették az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: Számvevőszék) jogállását, szervezetét, működését, hatáskörét, feladatait, személyi állományát és az ellenőrzés szabályait. E törvény az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény újrakodifikált változatát tartalmazza, amely épít a korábbi szabályozásra, de emellett magában foglalja a szabályrendszer számos új elemét is.
A világgazdasági válság következményeként erősödtek a társadalmi feszültségek, s az élet szinte minden területére jellemző, hogy változatlan vagy növekvő mennyiségű feladatot a korábbiaknál kevesebb erőforrás felhasználásával kell megvalósítani. E téren is alighanem számolni kell a nemzeti költségvetési politikák rendező elveinek uniós szintű összehangolásával.
A Számvevőszék az Országgyűlés ellenőrző szerve, ellenőrzőtevékenységét az Alaptörvénynek és a törvényeknek alárendelten végzi. A törvény jelentős garanciákat tartalmaz a Számvevőszék függetlenségének biztosítására.
A törvény a bírósági, hatósági és hivatali típusú számvevőszéki modellek közül az utóbbi mellett foglal állást. E vonatkozásban is megtartja az elmúlt húsz év közjogi hagyományait. A Számvevőszék tehát nem bíróság és nem is hatóság, az ellenőrzöttekkel szemben nincsenek közvetlen szankcionálási jogosítványai. Megállapításai és javaslatai mindhárom klasszikus hatalmi ág tevékenységén keresztül hasznosulnak. A Számvevőszék a közpénzügyekre legszélesebb rátekintéssel rendelkező szervezet, tevékenysége egyaránt szolgálja a központi és az önkormányzati szintet, így hozzájárul a közpénzekkel való gazdálkodás jó minőségéhez és a jól működő állam fenntarthatóságához. A Számvevőszék küldetése, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtő ellenőrzéseivel előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét, és ezzel járuljon hozzá a „jó kormányzáshoz” (good governance).
A Számvevőszék tevékenységében a költségvetés véleményezése új hangsúlyokat kap, figyelemmel a környezeti változásokra, az Európai Uniónak a tagországok költségvetésének előzetes egyeztetésére vonatkozó, bevezetendő szabályaira. E körben jelentős szerepe van az új Alaptörvény elfogadásának és a Költségvetési Tanács hatáskörére és működésére vonatkozó szabályok változásának is.
A törvény kiemeli és erősíti a Számvevőszék tanácsadó és segítőszerepét. Rögzíti, hogy a Számvevőszék az ellenőrzési tapasztalatain alapuló magállapításaival, javaslataival, tanácsaival segíti az Országgyűlést, annak bizottságait, és az ellenőrzött szervezetek munkáját. Az ellenőrzött szervezetek segítésének törvényi igénye kifejezi azt az elvet, hogy az ellenőrzés nem öncélú, nem a hátrányos jogkövetkezmények alkalmazására irányul. Az ellenőrzési tevékenység fontos célja és szerepe a megelőzés és a jó gyakorlat átadása.
A törvény a Számvevőszék személyi állományára vonatkozó szabályokon több tekintetben változtat, a korábbiakhoz képest új rendelkezéseket állapít meg. A Számvevőszék a gazdasági környezet változásából adódó kihívásnak csak úgy tud megfelelni, ha erősíti kapacitását, fejleszti a szervezet külső és belsőreagáló képességét és ezzel lehetővé teszi, hogy a közvélemény elvárásaira mielőbbi, érdemi válaszok szülessenek. Ennek megvalósítására a Számvevőszék elnökének a törvény jelentős szervezetalakítási szabadságot biztosít. A számvevők munkájának megítélésében a teljesítményértékelés a mérvadó, ami ösztönzi a személyi állományt a minőségi munka végzésére.
A törvény a számvevővel szemben az átlagosnál szigorúbb erkölcsi követelményeket és magatartási szabályokat fogalmaz meg. Ugyancsak szigorú szabályok vonatkoznak a számvevői összeférhetetlenségre és a számvevőszéki ellenőrzéssel szemben támasztott követelményekre.
A hatékony és magas színvonalú feladatellátás alapfeltétele a célokhoz, feladatokhoz illeszkedő módszertan kidolgozása, továbbfejlesztése, valamint a folyamatos, minőségközpontú módszertani fejlesztés fenntartása, a jó nemzetközi gyakorlat adaptálása. A Számvevőszék figyelembe veszi a legfőbb ellenőrzőintézményeket tömörítő nemzetközi szervezet (INTOSAI) által már elfogadott, illetve folyamatosan kidolgozásra kerülő módszertani és működési elveket. A Számvevőszék megtartja aktív szerepvállalását a nemzetközi ellenőrzés-szakmai közéletben. Részt vesz a nemzetközi ellenőrzési tapasztalatok cseréjében, és erősíti együttműködését a nemzeti számvevőszékekkel és a nemzetközi szervezetekkel.
A törvény széleskörű önállóságot biztosít a Számvevőszék részére az ellen őrzések során alkalmazott módszerek kidolgozásában. A Számvevőszék kötelezettsége ugyanakkor, hogy az által a kialakított ellen őrzési módszereket és az ellen őrzések során alkalmazott szakmai szabályokat nyilvánosságra hozza, ezáltal az ellenőrzött szervezetek számára is megismerhetővé tegye.
A törvény szigorítja az ellenőrzött szervezetek közreműködési, valamint az ellenőrzési megállapításokkal kapcsolatos intézkedési kötelezettségének szabályait. A törvény a korábbi megengedő szabályok helyett konkrét cselekvést előíró rendelkezéseket tartalmaz, amelyekhez szoros határidőket rendel. A törvény egyidejűleg – a feltárt hiányosságok, illetőleg mulasztások súlyától függően – szigorítja az ellenőrzött szervezettel, illetőleg a felelősként megjelölt személyekkel szemben alkalmazható jogkövetkezményeket. Új elem, hogy az Számvevőszék elnökének megkeresésére a megtett intézkedésekről, illetőleg a kezdeményezett eljárások lefolytatásának eredményéről a megkeresett szervnek minden esetben visszajelzést kell adnia a Számvevőszék elnöke részére.
A törvény a szabályok pontosításával megerősíti a Számvevőszék tevékenységének és ellenőrzési megállapításainak a nyilvánosságát. Garanciális szabály, hogy a közpénzek felhasználásával és a nemzeti vagyonnal való gazdálkodással kapcsolatos ellen őrzési tapasztalatok a nyilvánosság számára megismerhet ők legyenek. Ennek érdekében a Számvevőszék aktív és kezdeményező kommunikációt folytat, élve a világháló adta lehetőségekkel. A törvényi alapvetés kifejezi azt a szándékot, hogy a számvevőszéki jelentéseknek elismert és keresett információforrásként kell szolgálniuk.
Részletes indokolás
Az 1. §-hoz
A törvény összefoglalja az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: Számvevőszék) jogállásának lényeges elemeit. Kimondja, hogy a Számvevőszék az Országgyűlés legfőbb pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve, amely az Országgyűlésnek alárendelve látja el feladatát. A törvény deklarálja, hogy a Számvevőszék ellenőrzési tevékenysége során minden más szervezettől független.
A jogállásra vonatkozó szabályok között jelenik meg a Számvevőszék tanácsadó–javaslattevőfunkciója, amelynek keretében az ellenőrzési tapasztalatokat hasznosítva segíti az Országgyűlés munkáját.
A Számvevőszék nem hatóság, az ellenőrzési megállapításokkal összefüggésben nem rendelkezik közvetlen szankcionálási lehetőséggel, csupán kezdeményezheti a jogkövetkezmények érvényesítésére vonatkozó eljárást az erre jogosult szervnél. A törvény egyértelműsíti, hogy a Számvevőszék ellenőrzési megállapításai, következtetései bíróság vagy más hatóság előtt közvetlenül nem támadhatók meg.
A 2. §-hoz
A Számvevőszék, mint önálló költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének jogosítványait 2004. évben történt törvénymódosítás óta az apparátus vezetőjeként a főtitkár gyakorolta. A törvény visszatér a 2004. előtti szabályhoz, azzal, hogy a költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének jogosítványait ismét az elnökhöz telepíti. Ezért a törvény hatályba lépésével egyidejűleg az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009. (XII. 19.) Korm. rendelet 2. § 6. e) pontjának szövegét is módosítani szükséges.
A Számvevőszék függetlenségét biztosító garanciális szabályokról rendelkezik a törvény, amikor kimondja, hogy a Számvevőszék az éves költségvetésére vonatkozó javaslatát és a költségvetésének végrehajtásáról szóló beszámolóját maga állítja össze. Ugyancsak a garanciális szabályok közé sorolható, hogy a Számvevőszék részére jóváhagyott éves költségvetés nem lehet kevesebb az előző évinél, valamint az is, hogy a Számvevőszék részére törvény új feladatot csak úgy állapíthat meg, ha a feladatellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet egyidejűleg biztosítja.
A 3-4. §-hoz
A Számvevőszék függetlenségét erősítőrendelkezés előírja, hogy a Számvevőszék számára hatáskört és feladatot e sarkalatos törvény és más törvények állapíthatnak meg.
A korábbi szabályokhoz képest pontosításokat tartalmaz a Számvevőszék ellenőrzési tervének jóváhagyására és erről az Országgyűlés tájékoztatására vonatkozó rendelkezés. Ebben kifejezésre jut, hogy a Számvevőszék ellenőrzési tervének összeállításáért és jóváhagyásáért az elnök a felelős. Az általa jóváhagyott ellenőrzési tervről tájékoztatja az Országgyűlést, illetőleg annak illetéke s bizottságát.
Az 5. §-hoz
A törvény a Számvevőszék ellenőrzési feladatait a lehető legszélesebb körben, de ésszerűkeretek között határozza meg, figyelemmel arra is, hogy nem a Számvevőszék az egyetlen ellenőrzést végző szervezet az államháztartás rendszerében. A törvény összefoglalja a legfontosabb ellenőrzési területeket: az államháztartás gazdálkodását, a központi költségvetési javaslat megalapozottságát és teljesíthetőségét, az állami kötelezettséggel járó beruházási előirányzatok felhasználásnak törvényességét és célszerűségét.
A Számvevőszék ellenőrzési feladatai kiterjednek többek között a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és az elkülönített állami pénzalapoknak a felhasználására, valamint a helyi önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodására. A Számvevőszék széles körben ellenőrizheti az államháztartásból meghatározott célra ingyenesen juttatott vagyon felhasználását is. A szervezet ellenőrzési jogosítványi kiterjednek az államháztartás körébe tartozó vagyon kezelésének, a vagyonnal való gazdálkodásnak, és az államháztartás alrendszereit érintő szerződéseknek az ellenőrzésére. A szabályozás azon az elvi alapon áll, hogy a tulajdonosi szerkezettől függetlenül minden olyan gazdálkodó szervezet ellen őrizhető, amelyik valamely jogcímen közpénzből kapott támogatást, illetőleg egyéb juttatást.
A Számvevőszék a korábbi szabályokkal megegyezően továbbra is ellen őrzi a központi költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást, valamint az állami adóhatóság és a helyi önkormányzatok adóztatási és egyéb bevételszerző tevékenységét.
A 6. §-hoz
Garanciális szabálykén írja elő a törvény az elnök bevonását a Számvevőszék jogállását, feladatait, működését és ellenőrzési tevékenységét közvetlenül érintőjogszabályok előkészítésébe.
A 7. §-hoz
A törvény rögzíti, hogy a Számvevőszéknek minden megyében működnek ellenőrzést végző szervezeti egységei.
A 8. §-hoz
A törvény a Számvevőszék szervezetére és személyi állományára vonatkozó alapvetőszabályokat rögzíti. E körben rendelkezik arról, hogy a Számvevőszék vezetőinek, számvevőinek, köztisztviselőinek, valamint az e körbe nem sorolható alkalmazottak jogviszonyára e sarkalatos törvényen kívül mely törvények rendelkezéseit kell alkalmazni.
A 9-12. §-hoz
A Számvevőszék elnökének megválasztására, mentelmi jogára, jogviszonyára és megbízatásának megszűnésére vonatkozó részletes szabályokat állapítja meg.
A 13. §-hoz
Meghatározásra kerülnek a Számvevőszék elnökének feladatai. A Számvevőszék az elnök egyszemélyi vezetése alatt áll, ha törvény a Számvevőszék részére címez hatáskört, azt az elnök gyakorolja.
14. §-hoz
A Számvevőszék alelnökének megválasztására, mentelmi jogára, jogviszonyára és megbízatásának megszűnésére vonatkozó részletes szabályokat állapítja meg. Az alelnök az elnök általános helyettese, aki az elnök által meghatározott jogkörben látja el az elnök helyettesítését és egyéb feladatait.
A 15-16. §-hoz
A törvény meghatározza a számvevők és a számvevő-vezetők foglalkoztatási jogviszonyára vonatkozó szabályokat. E körben rendelkezik a számvevők kinevezéséről, besorolásáról és a foglalkoztatásukra vonatkozó szabályokról. A számvevő kinevezése határozatlan időre szól, de meghatározott esetekben a jogviszony határozott idejű kinevezéssel is létesíthető.
A 17. §-hoz
A számvevő-vezetők és tanácsadók kinevezése és a vezetői (tanácsadói) megbízás visszavonása az elnök hatáskörébe tartozik. A feladatokhoz való rugalmas szervezeti alkalmazkodás indokolja, hogy az elnök ezt a jogkörét szabadon, külön törvényi megkötések nélkül gyakorolja. Ezzel függ össze, hogy a vezetői megbízás visszavonását indokolni nem kell. Ugyanakkor garanciális szabály, hogy a vezetői megbízás visszavonása a számvevői kinevezést nem érinti.
A 18. §-hoz
A törvény a Számvevőszék elnökére, alelnökére, vezetőire és számvevőire a közszolgálatban szokásosnál szigorúbb összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg. Ez vonatkozik mind a hozzátartozói kapcsolatokra, mind pedig az ellenőrző és az ellenőrzött szervezet viszonylatára. Ebből következően a mérlegelést nem engedő ún. abszolút kizárási okok köre is szélesebb.
A 19. §-hoz
A Számvevőszék elnöke, alelnöke, számvevő-vezetői és számvevői vagyonnyilatkozat-tételre kötelezettek. A vezetőknek évente, a nem vezető beosztású számvevőknek pedig kétévente kell ennek a kötelezettségnek eleget tenni. A vagyonnyilatkozatok közül az elnök és az alelnök vagyonnyilatkozata az – országgyűlési képviselőkre vonatkozó szabályokkal megegyezően – nyilvános.
A 20-21. §-hoz
A törvény a Számvevőszék elnökének, alelnökének, számvevő-vezetőinek és számvevőinek javadalmazási szabályairól rendelkezik, a nem szabályozott kérdésekben a Ktv. rendelkezéseinek alkalmazását írja elő.
A 22. §-hoz
A Számvevőszék ellenőrzési tevékenységéhez külsőszakértők közreműködését is igénybe veheti. A számvevőre vonatkozó felelősségre, jogokra és kötelezettségekre, az ellenőrzés szabályaira, valamint az összeférhetetlenségre vonatkozó rendelkezéseket a Számvevőszék megbízásából eljáró szakértőre is alkalmazni kell.
A 23. §-hoz
A korábbi szabályoktól eltérően a törvény nem határozza meg a Számvevőszék által végzett ellenőrzések típusát és módszertanát. Figyelemmel van arra a körülményre, hogy az ellenőrzés módszertana egy folyamatosan változó, bővülő szakmai ismeretanyag, amelyre jelentős mértékben hatással vannak az időszakonként közzétett egyre részletesebb nemzetközi standardok is. Ezért a törvény az ellenőrzések szakmai szabályainak és módszereinek a kialakítását a Számvevőszékre bízza, ugyanakkor kötelezettségként írja elő ezek nyilvánosságra hozatalát.
A 24. §-hoz
Az ellenőrzéssel szemben támasztott követelmények egyben az ellenőrzés sikerességének, illetőleg eredményességének garanciáit jelentik. Ezeknek a követelményeknek valamennyi ellenőrzés során érvényesülniük kell, amit a Számvevőszék által működtetett minőségbiztosítás garantál.
A 25. §-hoz
A törvény rögzíti az ellenőrzést végző számvevő jogait és kötelezettségeit. Egyértelműsíti, hogy az ellenőrzést végző személyek közül miért felelős a számvevő, és mi az, ami az ellenőrzés vezetőjének felelősségi körébe tartozik.
A 26. §-hoz
Garanciális szabály, hogy az ellenőrzésben nem vehet részt olyan személy, akivel szemben e törvényben megállapított összeférhetetlenségi ok áll fenn (kizárás). A törvény a kizárási okokat következetes elvek és szigorú elvárások alapján határozza meg.
A 27. §-hoz
A törvény az ellenőrzést végző számvevő birtokába jutott ún. védett adatok kezelésének szabályait állapítja meg a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) rendelkezéseivel összhangban. A szabályozás egyfelől biztosítja, hogy az ellenőrzést végzők a legszélesebb körben férhessenek hozzá az ellenőrzött szervezet adataihoz, de ugyanakkor előírja az ily módon megszerzett adatok kezelésének szabályait is. A Számvevőszék a közérdekű bejelentéseket, a jogszabályi kötelezettség alapján megküldött tájékoztatókat, valamint a bennük szereplő személyes adatokat az Avtv. szabályainak megfelelően kezelheti.
A 28. §-hoz
Az ellenőrzött szervezet, valamint az e törvény 25.§ (3) bekezdése alapján ellenőrizhető szervezet köteles az ellenőrzésben közreműködni, a szükséges adatok és dokumentumok biztosításával a számvevő munkáját segíteni. Ha a közreműködésre köteles szervezet, illetőleg munkatársa ennek a kötelezettségének önként nem, vagy nem megfelelően tesz eleget, akkor a törvényben előírt magatartás a 33.§ (3) bekezdésében foglaltak szerint kikényszeríthető.
A 29. §-hoz
A Számvevőszék ellenőrzési megállapításaira az ellenőrzött szervezet vezetője, valamint az, akinek személyes felelősségét az ellenőrzés megállapította jogosult észrevételeket tenni. A Számvevőszék az észrevételt érdemben megvizsgálja és erről harminc napon belül írásban tájékoztatást ad. Garanciális szabály, hogy a figyelembe nem vett észrevételeket a Számvevőszék köteles a jelentésben feltüntetni és megindokolni, hogy azokat miért nem fogadta el.
A 30. §-hoz
Ha a Számvevőszék az ellenőrzés során bűncselekmény gyanúját állapítja meg, megállapításait haladéktalanul közölnie kell az illetékes hatósággal, egyéb jogellenes cselekmény esetén a felelősség tisztázását és érvényesítését kezdeményezheti. A megkeresett szervezet az eljárás lefolytatásáról, illetőleg annak eredményéről az e törvényben meghatározott határidőn belül kötele s a Számvevőszék részére tájékoztatást adni.
Ha a Számvevőszék az ellenőrzés során feltárt hiányosságokkal összefüggésben megjelöli a felelős személyt, akkor az érintett személytől írásbeli magyarázatot kell kérni. A felelősként megjelölt személy a magyarázatot határidőhöz kötötten köteles megadni.
A 31. §-hoz
A közvagyon védelmét erősítőszabály, hogy a Számvevőszék elnökének az ellenőrzött szervezet jogellenes magatartásának következményeként előállott kárveszély megelőzésére, illetőleg a már bekövetkezett kár enyhítésére megfelelő eszközöket biztosít a törvény. Ennek célja a közvagyon megóvása és a legszükségesebb intézkedések megtétele annak érdekében, hogy az észleléstől az ellenőrzés befejezéséig terjedő időszakban további kár ne keletkezzen. Az intézkedés hatékonyságát erősíti a megkeresett szerv visszajelzési kötelezettsége a megtett intézkedésekről. Értelemszerűen az intézkedés csak addig tartható hatályban, amíg az annak alapjául szolgáló ok, illetőleg körülmény fennáll.
A 32. §-hoz
A Számvevőszék ellenőrzésének végterméke a „jelentés”, amely tartalmazza az ellenőrzés során feltárt tényeket, az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket. A Számvevőszék jelentése nyilvános, így annak tartalma az Avtv. rendelkezéseinek betartása mellett megismerhető. A jelentés nyilvánosságával függ össze az a rendelkezés is, hogy az önkormányzat vezetője kötele s az önkormányzatra vonatkozó jelentést a képvisel ő-testülettel megismertetni.
A 33. §-hoz
A törvény szándéka, hogy felszámolja a „következmények nélküli ellenőrzéseket”. Ennek lényege, hogy az ellenőrzési megállapítások súlyától függően szigorodik az ellenőrzött szervezet kötelezettsége és felelőssége. A korábbi megengedő(diszpozitív) szabályokkal szemben előtérbe kerülnek az eltérést nem engedő(kógens) előírások. Példaként említhető, hogy amíg a korábbi szabályok szerint az ellenőrzött szervezeten múlt, készít-e a feltárt hiányosságok megszüntetésére vonatkozó intézkedési tervet vagy sem, addig a törvény az intézkedési terv készítését kötelezően írja elő, ha azt az ellenőrzési megállapítások szükségessé teszik. Ezzel összefüggésben a határidők is szorosak mind a Számvevőszék, mind az ellenőrzött számára.
A törvény új eszközként nevesíti az elnöki figyelemfelhívó levelet. Ez gyakorlatilag a feltárt hiányosságok orvoslására igénybe vehető legenyhébb eszköz, ami csak akkor alkalmazható, ha az ellenőrzés során megállapított jogszabálysértő gyakorlat, illetőleg a vagyon rendeltetésellenes vagy pazarló felhasználásának megszüntetése érdekében a jogszabály súlyosabb jogkövetkezmény alkalmazását nem írja elő. Az elnöki figyelemfelhívó levél célja egyrészt a már bekövetkezett jogellenes állapot megszüntetése, másrészt az ebből esetlegesen következő hátrányok megelőzése. Az elnöki figyelemfelhívó levél súlyát erősíti az a szabály, hogy az ellenőrzött szervezet vezetője köteles az elnöki figyelemfelhívó levélben foglaltakat érdemben megvizsgálni, a szükséges intézkedéseket megtenni és erről az Állami Számvevőszék elnökét értesíteni.
Az intézkedési terv realizálását az Állami Számvevőszék utóellenőrzés keretében ellenőrizheti. Ennek során lehetőség van az ellenőrzött szerv által megtett intézkedések helyszíni vizsgálatára is.
A 34. §-hoz
Hatályba léptet ő rendelkezést tartalmaz.
A 35. §-hoz
Rendelkezést tartalmaz a Számvevőszék személyi állományának új besorolására, annak határidejére és szabályaira.
A 36. §-hoz
Az ellenőrzések jogkövetkezményeinek szigorítását jelenti, hogy a törvény a Büntető Törvénykönyvet módosítva egy új büntetőjogi tényállást fogalmaz meg.
A 37. §-hoz
Hatályon kívül helyező rendelkezéseket tartalmaz.
_