• Tartalom

21/2021. (VI. 22.) AB határozat

a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény 22. § (4) bekezdésének és a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 94. § (6) bekezdésének alkalmazása esetére vonatkozó alkotmányos követelmény megállapításáról, és a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 94. § (6) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására, megsemmisítésére valamint alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói indítvány elutasításáról

2021.06.22.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása iránti bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Juhász Imre, dr. Szívós Mária és dr. Schanda Balázs alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény 22. § (4) bekezdésének és a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 94. § (6) bekezdésének alkalmazása esetén az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdéséből és XI. cikk (2) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a fenntartó köteles a felsőoktatási intézmény szenátusát – mint a felsőoktatási intézmény oktatási-kutatási autonómiájának letéteményesét – megillető véleményezési jog gyakorlására kellő időt biztosítani, továbbá lehetőséget kell biztosítania érdemi javaslattétel megfogalmazására, amelyet a fenntartónak nyomon követhető módon figyelembe kell vennie döntéshozatala során.
2. Az Alkotmánybíróság a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 94. § (6) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására, megsemmisítésére valamint alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Színház- és Filmművészeti Alapítványról, a Színház és Filmművészetért Alapítvány és a Színház és Filmművészeti Egyetem részére történő vagyonjuttatásról szóló 2020. évi LXXII. törvény alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.
I n d o k o l á s
I.
[1] A Fővárosi Törvényszék az előtte folyamatban lévő közigazgatási jogvita elbírálása iránti 105.K.707.375/2020/4. számú perben az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybírósághoz 2021. február 18-án érkezett bírói kezdeményezéssel élt a Színház- és Filmművészeti Alapítványról, a Színház és Filmművészetért Alapítvány és a Színház és Filmművészeti Egyetem részére történő vagyonjuttatásról szóló 2020. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: SZFE-törvény), a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 94. § (6) bekezdése ellen, azok alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint a támadott jogszabályok perbeli alkalmazhatóságának kizárását kérve.
[2] Az indítványozó bírói tanács előadta, hogy az előtte folyamatban lévő ügy előzménye, hogy az Országgyűlés 2019. március 19-én elfogadta az Nftv. módosításáról szóló 2019. évi XIX. törvényt, amely akként módosította az Nftv. 94. § (6) bekezdését, hogy a magán felsőoktatási intézmény alapító okirata az Nftv. általános szabályaitól eltérően úgy is rendelkezhet, hogy a fenntartó hagyja jóvá a felsőoktatási intézmény költségvetését, a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámolóját, szervezeti és működési szabályzatát, intézményfejlesztési tervét, vagyongazdálkodási tervét, gazdálkodó szervezet alapítását, gazdálkodó szervezetben történő részesedés szerzését, valamint a fenntartó írja ki a rektori pályázatot. Ezt követően az Nftv., valamint az egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2020. évi XXXIII. törvény szintén módosította az Nftv. ugyanezen szakaszát és a „fenntartó hagyja jóvá” szövegrész helyébe a „fenntartó fogadja el” szöveg lépett, majd a felsőoktatás szabályozására vonatkozó és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2020. évi CXLVIII. törvény alapján az Nftv. 94. § (6) bekezdésében az „intézményfejlesztési” terv szövegrész hatályát vesztette.
[3] Az Országgyűlés 2020. július 3-án fogadta el a 2020. július 9-én hatályba lépett SZFE-törvényt. Az SZFE-törvény alapján az Országgyűlés felhívja a Kormányt, hogy az állam nevében tegye meg a szükséges intézkedéseket a Színház- és Filmművészetért Alapítvány (a továbbiakban: Alapítvány) közérdekű vagyonkezelő alapítvány formájában történő létrehozatalára. Az Alapítvány alapító okiratában gondoskodni kell arról, hogy az alapítói jogok teljes körének gyakorlására az innovációs és technológiai miniszter (a továbbiakban: miniszter) kerüljön kijelölésre; az Alapítvány kuratóriuma elnökét és tagjait a miniszter jelöli ki (SZFE-törvény 1. §). Az Alapítvány feladata oktatási intézmény, kiemelten a Színház- és Filmművészeti Egyetem (a továbbiakban: SZFE) alapítói, fenntartói jogainak gyakorlása, működési feltételei, intézményfejlesztési céljai megvalósításának biztosítása, amelynek érdekében gazdasági tevékenysége keretében az alapító által rendelt, valamint az Alapítványhoz csatlakozók által nyújtott vagyont kezeli. Az SZFE-törvény 2020. szeptember 1-jén hatályba lépett 3. § (1) bekezdése az SZFE fenntartói jogát alapítói vagyoni juttatásként az Alapítvány tulajdonába adta. Az alapítói jogok gyakorlása tekintetében az SZFE-törvény 8. §-a az innovációért és technológiáért felelős minisztert jelöli ki, aki ezt a jogát 2021. december 31-ig gyakorolja, 2022. január 1. után az Alapítvány kuratóriuma is gyakorolhatja az alapítói jogok teljes körét (SZFE-törvény 8. §).
[4] Az Alapítvány 2020. augusztus 24-én elfogadta az SZFE Alapító Okiratát, valamint ugyanazon a napon a 2020. szeptember 1-jétől hatályos Szervezeti és Működési Szabályzatát (a továbbiakban: SZMSZ), amelyet ezt követően több alkalommal módosított. Az SZFE Hallgatói Önkormányzata keresettel támadta a kezdeményező bíróság előtt az SZMSZ-t, valamint kérte, hogy a bíróság kezdeményezze az Alkotmánybíróság eljárását az SZFE-törvény, valamint az Nftv. 94. § (6) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe és a X. cikk (3) bekezdésébe ütközés miatt.
[5] A kezdeményező bíróság álláspontja szerint az Alaptörvény és az Alkotmány egyetemi autonómiát érintő rendelkezései érdemben nem változtak, ezért a kezdeményezés szempontjából irányadónak tekinti elsősorban a 41/2005. (X. 27.) AB határozatban megfogalmazott megállapításokat.
[6] Az egyetemi autonómia megvalósulásához nélkülözhetetlen, hogy a felsőoktatási intézmény a tudományos tevékenységgel közvetlenül összefüggő kérdésekben autonómiával rendelkezzen a végrehajtó hatalommal szemben. Ezen autonómia alapvető feltétele, hogy az intézmény független képviseleti szervvel rendelkezzen, a fenntartó képviselője nem veszélyeztetheti az intézmény autonómiáját, az egyetemi autonómia alanyai ugyanis az intézmény, az oktató, a kutató és a hallgató, illetve ezek közössége. Az egyetemi autonómiából kifolyólag a képviseleti szervet kell felhatalmazni norma- és szabályalkotásra, és garantálni kell emellett az érintettek jogorvoslathoz való jogát is. A szervezeti függetlenség a döntési jogosultságok, szervezeti hatáskörök összességének gyakorlását jelenti. Az intézményi autonómiához tartozik a gazdálkodási autonómia is. A jogosultak, azaz a tudomány művelői, csak akkor tudják indokolatlan befolyástól mentesen folytatni a tevékenységüket, ha azt a felsőoktatási intézmény szervezete, illetve az oktatást, a tudományt érintő döntések meghozatalának rendje kellő módon biztosítja. Nem tekinthető alkotmányosnak az a törvényi szabályozás, amely az önkormányzás jogának kiüresedéséhez vezet: a fenntartó számára az autonóm működést közvetlenül érintő jogosítványok adása, a túl széles körű felhatalmazás az intézményi autonómia megszűnését vonja maga után. A kezdeményező bíróság utalt továbbá a Magna Charta Unversitatum alapelveire, mely deklarálja az egyetemek autonómiáját és függetlenségét minden politikai, gazdasági és ideológiai hatalommal szemben.
[7] A kezdeményező bíróság álláspontja szerint az Alaptörvényből levezethető intézményi függetlenség, illetve autonómia követelménye ellenére az SZFE-törvény és az Nftv. 94. § (6) bekezdése alapján elfogadott Alapító Okirat és SZMSZ a fenntartó számára teljes gazdasági és szervezeti kontrollt biztosít. A fenntartó fogadja el az intézményfejlesztési tervet, illetve annak részeként a kutatás-fejlesztési és innovációs stratégiát, az SZFE költségvetését, a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámolóját, az SZFE közhasznúsági beszámolóját és vagyongazdálkodási tervét, valamint az SZFE SZMSZ-ét. A fenntartó dönt gazdálkodó szervezet SZFE általi alapításáról, ilyen gazdálkodó szervezetben történő részesedés szerzéséről. A fenntartó írja ki továbbá – a szenátus véleményének ismeretében – a rektori pályázatot, kiadja a rektor és a kancellár munkaköri leírását is, a rektori tisztség betöltetlensége, a rektor lemondása, magasabb vezetői megbízásának megszűnése, valamint akadályoztatása esetén az általános rektorhelyettest, valamint az oktatási rektorhelyettest – sürgős esetben, vagy a szenátus lemondása vagy akadályoztatása esetén a szenátus véleményének bevárása nélkül – pályázati eljárás mellőzésével közvetlenül a fenntartó bízza meg, továbbá vonja vissza a megbízását, és gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. Az osztályvezető tanárt a fenntartó által jóváhagyott nemzetközi pályázat alapján bízza meg a rektor, az oktatási-kutatási szervezeti egységet vezető intézetvezetőt a fenntartó egyetértésével bízza meg a rektor. A kezdeményező bíróság álláspontja szerint a korábban az SZFE független döntési kompetenciájába tartozó feladatkör a fenntartó hatáskörébe került. A kezdeményező bíróság álláspontja szerint a fenntartó az Nftv. 94. § (6) bekezdése által adott lehetőséggel élve az abban felsorolt valamennyi jogosultságot a saját hatáskörébe vonta. A bíróság szerint – utalva az Alkotmánybíróság gyakorlatára – az SZFE kuratóriuma nem a felsőoktatási intézmény önkormányzati szerve, így nem lehet felhatalmazni a felsőoktatási intézmény autonómiájával védett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységet érintő, alapvető döntések meghozatalára. A felsőoktatási intézményt megillető döntési jogkörök ilyen koncentrációjú telepítése a fenntartóhoz a felsőoktatási intézmény autonómiájának elvonását jelenti, amivel a felsőoktatási intézmény léte, szervezeti, működési és gazdálkodási önállóságának az intézményi autonómiából eredő alapvető alkotmányos követelménye szenved sérelmet. A bíróság álláspontja szerint ezért az SZFE-törvény és az Nftv. 94. § (6) bekezdése az intézményi autonómia olyan szintű elvonására ad lehetőséget a fenntartónak, amely ellentétes az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésével.
[8] A kezdeményező bíróság álláspontja szerint az SZFE-törvény tekintetében a 2020. július 8-i kihirdetéshez képest annak következő napon történő, valamint a vagyonjuttatásokra vonatkozó rendelkezések tekintetében a 2020. szeptember 1-jei hatálybalépés nem tekinthető elegendő felkészülési időnek, mert a törvény rendelkezései egy teljes intézményi modell- és fenntartóváltást írtak elő az SZFE működésében, amely ilyen rövid idő alatt a jogbiztonság sérelme nélkül nem megvalósítható. Ezért az SZFE-törvény a bíróság álláspontja szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével is ellentétes.
[9] Az igazságügyi miniszter és a felsőoktatásért felelős miniszter az Abtv. 57. § (1b) bekezdésében foglaltak alapján tájékoztatta az Alkotmánybíróságot az üggyel kapcsolatos álláspontjáról, melyben kifejtették a modellváltás mögötti érveket, és kitértek arra, hogy a támadott szabályozás indoka a tulajdonosi felelősségből fakadó, intézményfenntartási kötelezettség fokozása. Utaltak továbbá arra, hogy a felsőoktatási autonómia a támadott SZFE-törvény kapcsán fel sem merül, mert az nem érinti a felsőoktatási intézményt, csak annyiban, hogy a fenntartó változott, és az önálló jogi személy fenntartó ezt az autonómiát tovább növeli.
II.
[10] 1. Az Alaptörvénynek a bírói kezdeményezéssel érintett rendelkezései:
B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
X. cikk (1) Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá – a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében – a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát.
(2) Tudományos igazság kérdésében az állam nem jogosult dönteni, tudományos kutatások értékelésére kizárólag a tudomány művelői jogosultak.
(3) Magyarország védi a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Művészeti Akadémia tudományos és művészeti szabadságát. A felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. Az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli.”
XI. cikk (1) Minden magyar állampolgárnak joga van a művelődéshez.
(2) Magyarország ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező alapfokú, az ingyenes és mindenki számára hozzáférhető középfokú, valamint a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatásával biztosítja.”
[11] 2. A bírói kezdeményezésben felhívott Nftv. érintett rendelkezése:
94. § (6) A magán felsőoktatási intézmény alapító okirata a 12. § (3) bekezdésében és a 73. § (3) bekezdésében foglaltaktól eltérően úgy is rendelkezhet, hogy a fenntartó fogadja el a felsőoktatási intézmény költségvetését, a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámolóját, szervezeti és működési szabályzatát, vagyongazdálkodási tervét, gazdálkodó szervezet alapítását, gazdálkodó szervezetben történő részesedés szerzését, valamint a fenntartó írja ki a rektori pályázatot.”
[12] 3. A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény (a továbbiakban: Kvatv.) bírói kezdeményezéssel érintett rendelkezése:
22. § (4) Az alapítvány által fenntartott 1. melléklet szerinti felsőoktatási intézmény alapító okirata rendelkezhet úgy, hogy a fenntartó fogadja el a felsőoktatási intézmény költségvetését, a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámolóját, szervezeti és működési szabályzatát, vagyongazdálkodási tervét, gazdálkodó szervezet alapítását, gazdálkodó szervezetben történő részesedés szerzését, valamint a fenntartó írja ki a rektori pályázatot, de a szenátusnak az alapító okiratban véleményezési vagy egyetértési jogot kell biztosítani.”
III.
[13] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megvizsgálta, hogy a bírói kezdeményezés megfelel-e az Abtv. 25. és 52. §-ában írt formai és tartalmi feltételeknek {3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [15]–[24]; 3242/2017. (X. 10.) AB határozat, Indokolás [7]; 3102/2018. (IV. 9.) AB határozat, Indokolás [18]}.
[14] Az Abtv. 25. §-a értelmében a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – abban az esetben kezdeményezheti az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította.
[15] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „[a] kérelem az Abtv. 52. §-ának (1) bekezdésében megkövetelt határozottságnak (applicatio certa) akkor felel meg, ha az (1b) bekezdésben felsorolt feltételeknek eleget tesz, így pontosan és egyértelműen megjelöli az indítvány indokait, az indítvány által támadott jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést, az Alaptörvény vagy nemzetközi szerződés megsértett rendelkezését. Az indítványnak indokolnia kell továbbá, hogy a sérelmezett jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével vagy a nemzetközi szerződéssel, továbbá kifejezett kérelmet kell tartalmaznia a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására és alkalmazása tilalmának kimondására. Nem alkalmas az indítvány az érdemi elbírálásra, ha félreérthetően jelöli meg az Alaptörvénynek azt a rendelkezését, amelyet sérülni vél {3175/2014. (VI. 18.) AB végzés, Indokolás [5]}, vagy pusztán megjelöli azt, de nem indokolja meg – nem tartalmaz részletes érvelést arra vonatkozóan –, hogy az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével miért ellentétes a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés [3136/2013. (VII. 2.) AB végzés, 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, 3226/2013. (XII. 12.) AB végzés]. Az elégtelen indokolás miatt akadálya az érdemi elbírálásnak az is, ha a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény megjelölt rendelkezése között nem állapítható meg összefüggés [3269/2012. (X. 4.) AB határozat, 12/2014. (IV. 10.) AB határozat, 3025/2014. (II. 17.) AB határozat, 37/2013. (XII. 5.) AB határozat, 3074/2013. (III. 14.) AB határozat] vagy az alkotmányjogi értelemben nem releváns [3009/2012. (VI. 21.) AB határozat].” {3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [19]}
[16] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kezdeményezés az Nftv. 94. § (6) bekezdésével kapcsolatban több olyan fenntartói jogkört említ, amely jogkörök fenntartóhoz telepítésére az Nftv. támadott 94. § (6) bekezdése nem ad felhatalmazást. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alapító okiratnak nem az Nftv. 94. § (6) bekezdésén alapuló rendelkezései vizsgálatával szemben a határozottság követelménye nem teljesül, mert pusztán csak állítja a felsőoktatási intézményi autonómia sérelmét, de érdemi indokolást erre nézve a kezdeményezés nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy annak eldöntése, hogy a fenntartónak mire van az Nftv. alapján felhatalmazása, nem alkotmányossági kérdés, hanem a rendes bíróság törvényértelmezési hatáskörébe tartozik.
[17] Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy az Abtv. 52. § (2) bekezdése értelmében állandó gyakorlata szerint a határozottság követelményének minden támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény minden felhívott rendelkezése vonatkozásában külön-külön teljesülnie kell {3136/2013. (VII. 2.) AB végzés, Indokolás [7]}.
[18] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírói kezdeményezés az Abtv. 25. §-ában, valamint az 52. § (1) és (1b) bekezdéseiben előírt, az Alkotmánybíróság 3058/2015. (III. 31.) AB végzésével értelmezett feltételeknek részben felel meg, mivel a kezdeményező előtt folyamatban levő per tárgyát képező alapító okirat megalkotása az Nftv. 94. § (6) bekezdésén alapul, a per felperese a szenátusban törvény alapján képviselettel rendelkező szervezet, ugyanakkor az SZFE-törvény az ügyben az alperes kuratóriumot a fenntartói jogok gyakorlására jelölte ki. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a „bírói kezdeményezés mint normakontroll »egyedi vagy konkrét« jellege az absztrakt utólagos normakontrollhoz képest annyiban szűkebb, hogy az indítványozó bíró csak az ügyben alkalmazott jogszabályt támadhatja meg, és részletesen meg kell indokolnia, hogy valóban kell azt az adott ügyben alkalmaznia. Csak ezzel biztosítható ugyanis a kezdeményezés egyedi – konkrét – normakontroll jellege.” {3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, Indokolás [7]}. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az SZFE-törvény az indítványban foglaltak alapján nem minősül az ügyben alkalmazandó normának, mert a támadott fenntartói hatáskörök nem az SZFE-törvényen, hanem az Nftv. támadott rendelkezésén alapulnak {3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [22]}.
[19] Ezen túlmenően a kezdeményező bírói tanács intézkedett az eljárás felfüggesztése iránt, és az indítvány határozott kérelmet tartalmaz, valamint az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésére alapított érvelés vonatkozásában pontosan és egyértelműen megjelöli az indítvány indokait, a támadott jogszabályi rendelkezést, illetve az Alaptörvény megsértett rendelkezését. Az indítvány a X. cikk (3) bekezdése vonatkozásában megindokolja, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezések miért ellentétesek az Alaptörvénnyel, továbbá kifejezett kérelmet tartalmaz a támadott jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására és alkalmazási tilalom kimondására.
IV.
[20] A bírói kezdeményezés nem megalapozott.
[21] A kezdeményezés tárgya az SZFE mint felsőoktatási intézmény és a fenntartói jogokat gyakorló közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelői alapítvány, annak kuratóriuma (a továbbiakban: fenntartó) közötti viszony.
[22] 1. Az Alaptörvény XI. cikk (1) bekezdése szerint minden magyar állampolgárnak joga van a művelődéshez. Magyarország ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező alapfokú, az ingyenes és mindenki számára hozzáférhető középfokú, valamint a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatásával biztosítja [Alaptörvény X. cikk (2) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság a 32/2012. (VII. 4.) AB határozatban megállapította, hogy egyes, a felsőfokú oktatásra vonatkozó szabályok a művelődéshez való jog érvényesülésének lényeges garanciáját jelentik. A képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatást az állam elsősorban a felsőoktatási intézményeken keresztül biztosítja. A felsőoktatási intézményekre vonatkozó szabályok összességében a művelődéshez való jog részét képező felsőfokú oktatási lehetőség olyan intézményi oldalát jelentik, ahol a felsőfokú oktatás igénybevételére a művelődéshez való jog jogosultjainak lehetősége nyílik.
[23] A felsőfokú oktatásra mindemellett az Alaptörvény X. cikke is vonatkozik. Az Alaptörvény X. cikk (1) bekezdése alapján Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá – a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében – a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát. Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdése biztosítja a felsőoktatási intézmények tudományos-oktatási autonómiáját, amikor kimondja, hogy a felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. A felsőoktatási intézmények önállóságát, autonómiáját a kutatás (tudományos) és tanítás (oktatás) tartalmára nézve mondja ki az Alaptörvény. Ezt az önállóságot a felsőoktatási intézmények kutatási szabadságát illetően kiteljesíti az Alaptörvény X. cikk (2) bekezdése, mely szerint tudományos igazság kérdésében az állam nem jogosult dönteni, tudományos kutatások értékelésére kizárólag a tudomány művelői jogosultak. Az állam számára az Alaptörvény ezen szakasza a tudományos kutatások értékelésére vonatkozó általános tartózkodási kötelezettséget mond ki, amely értelemszerűen vonatkozik a felsőoktatási intézmények kutatási tevékenységével szembeni tartózkodásra is.
[24] A felsőoktatási intézmények kutatási-tanítási önállósága akkor tud érvényesülni, ha ehhez megfelelő garanciarendszer társul. A garanciarendszer elsősorban a felsőoktatási intézménnyel szemben érvényesül, valamint ezt maga az intézmény a belső működésében önmaga is biztosítani köteles, ezért a felsőoktatási intézmények kutatási-tanítási önállósága szükségképpen feltételezi olyan szabályok létét, amelyek ezt képesek garantálni. A felsőoktatási intézmények kutatási-tanítási autonómiájának tiszteletben tartása az állam részéről tehát nemcsak azt követeli meg, hogy a kutatási-tanítási önállóság egyéni szinten megvalósuljon, hanem pozitív kötelezettsége is van az államnak; olyan intézményi rendszert kell kiépítenie, amely az önállóság érvényesülését a felsőoktatási intézményekkel szemben és a felsőoktatási intézményben biztosítja. Az államot intézményvédelmi kötelezettség terheli, amely a felsőoktatási intézmények olyan szabályozásában ölt testet, amely a kutatási-tanítási autonómia külső befolyástól mentes érvényesülését biztosítja.
[25] Az intézményi, szervezeti garanciarendszer kiépítése nem csak a kutatási-tanítási autonómia biztosításának a kerete. A kutatási-tanítási autonómia érvényesüléséhez szükséges intézményrendszer az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdése alanyai számára, azaz a felsőoktatást igénybe vevők számára a felsőfokú oktatás igénybevételének intézményi garanciája, ugyanis a felsőfokú oktatás lehetőségét az állam felsőoktatási intézményeken keresztül biztosítja.
[26] A befolyásolástól mentes kutatási-oktatási autonómia és a felsőoktatáshoz való jog biztosítása a felsőoktatási intézményeken keresztül valósul meg. A felsőoktatási intézmények akkor tudják garantálni a felsőoktatás alanyai számára a külső befolyásolástól mentes kutatási-tanítási tevékenységet, ha ehhez megfelelő garanciák társulnak. A felsőoktatási intézményeken belüli garanciarendszer érvényesülését a szervezetrendszer, a szervezeti rend képes eredendően biztosítani. A felsőoktatási autonómia nem önmagáért való, az csak megfelelő intézményi keretek között működhet. Az intézményi kereteken belül olyan szervezeti szabályozást kell megalkotni, amely biztosítja az autonómia hordozója álláspontjának kifejtését, artikulálását és azt, hogy a kutatási-oktatási önállóság gyakorlójaként a működésükre vonatkozó szabályok megalkotásában részt vegyen. A szervezeti keretnek tehát alkalmasnak kell lennie arra, hogy a felsőoktatási intézmények Alaptörvényben biztosított önállóságának jogosultjai az önállóság biztosítékaként érdemi befolyással bírjanak a működésükre vonatkozó szabályok kialakításában.
[27] Az Alaptörvényben foglalt felsőoktatási intézményt megillető kutatási-oktatási autonómia gyakorlói a felsőoktatási intézmény oktatói és kutatói; továbbá a művelődéshez való joggal fennálló szoros összefüggés okán a felsőoktatási autonómia gyakorlói a felsőoktatásban nyújtott képzéseken részt vevő hallgatók. A felsőoktatási intézmények szervezeti rendjével szemben az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdéséből következő követelmény, hogy az biztosítsa azt, hogy a felsőoktatási autonómia alanyai befolyással bírjanak a felsőoktatási intézmény működésére, a kutatási-oktatási autonómia kapcsán kifejthessék álláspontjukat, véleményeiket ütköztethessék egymással és a kutatási-oktatási autonómiához kapcsolódó kérdésekben döntési jogosultságokkal rendelkezzenek. Ezen jog gyakorlására az intézményen belül olyan szervezeti rendet kell működtetni, amelyben a felsőoktatási intézménnyel kapcsolatos döntésekben az autonómia gyakorlóinak befolyásolása van. Amennyiben ez képviseleti elven kerül megszervezésre, akkor a képviseleti elven (például választás útján) felépülő intézményi szerv összetételének képviselnie kell az autonómia gyakorlóit, azaz az ilyen szerv felhatalmazása az autonómia gyakorlóitól kell származzon. A felsőoktatási intézményekre vonatkozó hatályos ágazati jogszabály, az Nftv. ezt a követelményt teljesíti akkor, amikor kimondja, hogy a szenátust illetik meg a felsőoktatási intézmény Alaptörvényben rögzített jogosultságai [Nftv. 12. § (2) bekezdés].
[28] Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdése a szervezeti renddel szemben a törvényi szabályozás követelményét támasztja. Ebből következően az állam szabályozási kötelezettsége olyan törvényi rendelkezések megalkotása, amely a felsőoktatási intézmények kutatási-oktatási önállóságát biztosítja [vö. Nftv. 1. § (1) bekezdés]. Az Alaptörvény X. cikke a fenntartó szempontjából nem tesz különbséget felsőoktatási intézmények között, kivéve a gazdálkodás tekintetében, amikor kimondja, hogy az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli.
[29] A felsőoktatási autonómia lényegi tartalma az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdése alapján a kutatási-oktatási tevékenység önállósága, amelyhez szükségképpen hozzátartozik azt ezt érvényesítő és garantáló szervezeti szabályozás, amely a kutatási-oktatási tevékenységhez kapcsolódó kérdésekben döntési jogot, befolyásolási lehetőséget biztosít az autonómia letéteményesének, a felsőoktatási intézmény hallgatóinak, oktatóinak és kutatóinak. Másképpen megfogalmazva: a kutatási-oktatási autonómia nem gyakorolható szervezetrendszer és szervezeti jogok nélkül.
[30] Összefoglalva: a művelődéshez való jog felsőoktatási érvényesülésének biztosításaként az állam feladata olyan szabályozási környezet kiépítése, amely a felsőoktatási intézmények számára külső befolyásolástól mentes kutatási-oktatási önállóságot nyújt; és ennek szervezeti biztosítékát a szervezeti rend törvényi szabályozása nyújtja.
V.
[31] Az Alkotmánybíróság ezt követően a bírói kezdeményezéshez kapcsolódó szervezeti szabályozást tekintette át.
[32] 1. A felsőoktatási intézményrendszerre vonatkozó alapvető követelményeket az Nftv. határozza meg [vö. Nftv. 1. § (1) bekezdés]. A kezdeményezés alapjául szolgáló eljárás alperese a Színház- és Filmművészeti Egyetemért alapítvány kuratóriuma (a továbbiakban: kuratórium). A kuratórium az SZFE fenntartója (SZFE-törvény 2. §). Az Nftv. szerint felsőoktatási intézményt önállóan vagy más jogosulttal együttesen a magyar állam, országos nemzetiségi önkormányzat, egyházi jogi személy, Magyarország területén székhellyel rendelkező gazdasági társaság, a Magyarországon nyilvántartásba vett alapítvány, vagyonkezelő alapítvány, közalapítvány vagy vallási egyesület alapíthat [Nftv. 4. § (1) bekezdés]. Az Nftv. deklarálja azt, hogy az alapítói jogok gyakorlása nem sértheti a felsőoktatási intézmények Alaptörvényben és az Nftv.-ben biztosított önállóságát [Nftv. 4. § (5) bekezdés].
[33] Az Nftv. lehetővé teszi azt, hogy a felsőoktatási intézmény alapítója az alapítói jogokat átruházza. Az Nftv. különbséget tesz alapítói és fenntartói jogok között, melynek a megosztására a felsőoktatási intézményeknek lehetősége van, azzal, hogy ezekről az állam közhiteles nyilvántartást vezet transzparens módon. A felsőoktatási intézmény fenntartói irányításának célja a felsőoktatási intézmény működéséhez szükséges feltételekről való gondoskodás [Nftv. 73. § (1) bekezdés]. A felsőoktatási intézmény folyamatos működési feltétele – többek között – a fenntartó általi működtetés, melynek hiánya a felsőoktatási intézmény megszüntetését jelenti. A fenntartói jogok az Nftv. szerint főszabály szerint azonosak, függetlenül attól, hogy ki látja el őket.
[34] A fenntartó az Nftv. 73. § (3) bekezdése alapján a) saját hatáskörben – állami felsőoktatási intézmény esetén az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvényben írt egyetértéshez nem kötött intézkedésével – kiadja, illetve módosítja a felsőoktatási intézmény alapító okiratát; b) közli a felsőoktatási intézmény költségvetésének kereteit (főösszegeit), és értékeli a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámolóját; c) megvizsgálja ca) a felsőoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatát, cb) a felsőoktatási intézmény intézményfejlesztési tervét, cc) a felsőoktatási intézmény költségvetését; d) ellenőrzi da) a felsőoktatási intézmény gazdálkodását, működésének törvényességét, hatékonyságát, db) a szakmai munka eredményességét; e) kezdeményezi a rektor megbízását és felmentését, továbbá gyakorolja felette a munkáltatói jogokat; f) nem állami felsőoktatási intézményben megbízza az elnököt és a kancellárt – utóbbi hiányában a magasabb vezetőként (vezető állású munkavállalóként) foglalkoztatott gazdasági vezetőt –, illetve visszavonja a megbízásukat; g) gondoskodik a költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény éves költségvetési beszámolójának ellenőrzéséről; h) hozzájárulása szükséges a felsőoktatási intézmény ha) hatáskörében történő rendszeres pénzjuttatással járó cím, elismerés alapításához; elismerés, cím alapján rendszeres pénzjuttatás folyósításához, hb) éves képzési tevékenységének – különösen az indított szakok, a képzés megszervezésének módozatai, a tervezett szakos hallgatói kapacitás – kialakításához; i) a felsőoktatási intézmény működése, gazdálkodása ellenőrzése céljából jogosult az intézmény tanulmányi, gazdálkodási, illetve egyéb nyilvántartási adataihoz való hozzáférésre; j) jóváhagyásával határozza meg a felsőoktatási intézmény az intézményben folytatott képzés költségét; k) gyakorolja az állami felsőoktatási intézményben a konzisztórium tagjainak delegálásával, megbízásával, visszahívásával, a megbízás megszüntetésével kapcsolatos döntési hatásköröket; valamint a fenntartó a nemzetiségi képzés tekintetében hozott döntéseihez beszerzi az Országos Nemzetiségi Tanács véleményét.
[35] A fenntartót a felsőoktatási intézmény működésével kapcsolatban ellenőrzési kötelezettség terheli, és a felsőoktatási intézmény törvényes működésének biztosítása érdekében külön ellenőrzési kötelezettsége van [Nftv. 73. § (4)–(5) bekezdés]. Az általános előírásokon túl az Nftv. az egyes fenntartók esetén további kötelezettségeket fogalmaz meg. Mindez azt jelenti, hogy a felsőoktatási intézmények fenntartóinak feladata a stratégiai irányításban való közreműködés, a működés jogszerűségi felügyelete és a működtetés finanszírozása. A fenntartói irányítás – mint irányítási jogkör – a felsőoktatási intézményen kívül irányítást jelenti. Az Alaptörvényben biztosított autonómia a felsőoktatási intézményt illeti meg, így a fenntartói irányítás nem terjedhet ki olyan területen való kizárólagos döntésre, amelyben a felsőoktatási intézményt önállósági illeti meg. Ezt a követelményt képezi le az Nftv., amely kimondja, hogy a fenntartói irányítás nem sértheti a felsőoktatási intézmény – a képzés és kutatás tudományos tárgyával és tartalmával kapcsolatos kérdések tekintetében biztosított – önállóságát. A felsőoktatási intézményi autonómia letéteményesét (szenátust) perindítási jog illeti meg arra az esetre, ha a fenntartói intézkedés a felsőoktatási intézmény Nftv.-ben biztosított önállóságát sérti [Nftv. 75. § (1) bekezdés].
[36] 2. Az Alaptörvény a felsőoktatási intézmények autonómiáját védő rendelkezéséből és abból, hogy az Alaptörvény alapján a felsőoktatási intézményrendszer működtetése a művelődéshez való jog érvényesülésének egyik eszköze, az következik, hogy az Alaptörvényben biztosított jogok jogosultjai gyakorolják a felsőoktatási intézményt megillető, Alaptörvényből eredő jogokat. A felsőoktatási intézmény olyan szerve tekinthető ezen jogok gyakorlójának, amelyben a döntéseket a felsőoktatási autonómia jogosultjai hozzák, vagy a döntések meghozatala visszavezethető a felsőoktatási autonómia gyakorlóira. Az Nftv. ilyen testületnek a szenátust tekinti, amely az Nftv. szerint az Alaptörvényből eredő jogok gyakorlója a felsőoktatási intézményen belül [Nftv. 12. § (2) bekezdés]. A szenátus tagjai választás útján nyerik el megbízásukat, és az Nftv. szenátusi összetétellel kapcsolatos rendelkezései biztosítják azt, hogy a szenátus tagjai a felsőoktatási autonómia letéteményeseit képviseljék.
[37] Az Nftv. alapján a szenátus a) határozza meg a felsőoktatási intézmény képzési és kutatási feladatait, és ellenőrzi azok végrehajtását; b) állapítja meg saját működésének rendjét; c) fogadja el – középtávra, legalább négyéves időszakra, évenkénti bontásban meghatározva a végrehajtás feladatait – az intézményfejlesztési tervet, illetve annak részeként a kutatási-fejlesztési innovációs stratégiát; d) javaslatot tesz a rektori pályázati felhívás tartalmára, elbírálja a rektori pályázatokat és megválasztja a rektorjelöltet, továbbá értékeli a rektor vezetői tevékenységét; e) fogadja el az intézmény ea) képzési programját, eb) szervezeti és működési szabályzatát, doktori szabályzatát, ed) a fenntartó által meghatározott keretek között költségvetését, ee) a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámolóját; f) határozza meg az intézményben fa) a hallgatói tanácsadás rendszerét, fb) az oktatói munka hallgatói véleményezési rendszerét; g) a fenntartó egyetértésével dönt gb) az intézmény vagyongazdálkodási tervéről, gc) gazdálkodó szervezet alapításáról, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzéséről; h) a szenátus dönt továbbá hb) a tudományos tanács létrehozásáról, tagjainak és elnökének megválasztásáról, hc) az oktatói, kutatói és vezetői pályázatok rangsorolásáról, címek, kitüntetések adományozásáról, hd) a doktori iskola létesítéséről, megszüntetéséről és a doktori képzés indításáról, he) nemzeti felsőoktatási ösztöndíj adományozásának kezdeményezéséről, hf) képzés indításának, illetve megszüntetésének kezdeményezéséről.
[38] 3. A bírói kezdeményezés tárgya az Nftv. azon szabálya, amely az egyes fenntartókhoz képest speciális rendelkezéseket ír elő. Az Nftv. 96. § (6) bekezdése alapján „a magán felsőoktatási intézmény alapító okirata a(z Nftv.) 12. § (3) bekezdésében és a 73. § (3) bekezdésében foglaltaktól eltérően úgy is rendelkezhet, hogy a fenntartó fogadja el a felsőoktatási intézmény költségvetését, a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámolóját, szervezeti és működési szabályzatát, vagyongazdálkodási tervét, gazdálkodó szervezet alapítását, gazdálkodó szervezetben történő részesedés szerzését, valamint a fenntartó írja ki a rektori pályázatot”. Az Nftv. a felsőoktatási intézmények egyik formáját tekintve lehetőséget ad arra az alapítónak (fenntartónak), hogy olyan tárgyban hozzon – az alapító okirat felhatalmazása alapján – döntést, amely az Nftv. főszabálya szerint a szenátus hatásköre. A kezdeményező bíróság álláspontja szerint az érintett döntési hatáskörök a felsőoktatási autonómia érvényesülését biztosító hatáskörök, ezért az olyan döntés, melyben az autonómia letéteményese nem működik közre, sérti a felsőoktatási intézmény autonómiát.
[39] Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat során észlelte, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatban az Országgyűlés elfogadta a Kvatv.-t, amelynek 22. § (4) bekezdése az Nftv. 94. § (6) bekezdésében foglalt döntési jogosítványokat a fenntartó úgy gyakorolhatja, hogy „a szenátusnak az alapító okiratban véleményezési vagy egyetértési jogot kell biztosítani” [Kvatv. 22. § (4) bekezdés]. Az új szabály a kezdeményezéssel érintett közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványra is vonatkozik a Kvatv. 1. melléklet 27. sora alapján. A fenntartó jogi személy alapító okiratát a törvény hatálybalépését követő legkésőbb 6 hónapon belül kell módosítani [Kvatv. 31. § (1) bekezdés].
[40] Az indítványozó által felvetett alkotmányossági problémára okot adó jogszabályi környezetet a jogalkotó az időközben megalkotott Kvatv. vonatkozó rendelkezésével megváltoztatta. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a módosított törvény alapján a felsőoktatási autonómia letéteményese az Nftv.-ben nevesített azon jogkörökkel kapcsolatban, melyek korábban a kuratórium hatáskörébe tartoztak – az alapító okirat rendelkezései szerint – véleményezési vagy egyetértési jogot gyakorol. Az eljáró bíróság azért tartotta alaptörvény-ellenesnek a támadott rendelkezést, mert a kuratóriumot a támadott szabály olyan jogkörök gyakorlására hatalmazta fel, amely a felsőoktatási intézményi autonómia által védett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységét érintik. Abból fakadóan, hogy a felsőoktatási intézmény oktatási-kutatási önállóságának letéteményesei a döntésre jogosult testületben nem rendelkeznek képviselettel, a hatáskörök gyakorlására feljogosító Nftv.-beli szabály az indítványozó szerint sérti a felsőoktatási intézmény Alaptörvényben védett autonómiáját.
[41] 4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a fenntartói jogkör gyakorlása és a felsőoktatási intézmény szenátusának döntési hatásköreinél az Nftv. olyan szabályozást követ, amely egyes kérdésekben a fenntartó (kuratórium) önálló döntését, más esetekben a szenátus önálló döntését, végül a fenntartónak a szenátus közreműködésével hozott közös döntését írja elő. Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésében biztosított intézményi autonómia és a felsőoktatási intézményrendszer fenntartásának kötelezettsége egy közös célt követ: a felsőoktatáshoz való jog biztosítását. Ebből következően az állam feladata olyan intézményrendszert kialakítani, amely a felsőoktatás működését és az autonómia érvényesülését egyaránt biztosítja. Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdéséből következően az intézményi megoldások több fajtája levezethető azzal a feltétellel, hogy az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésében biztosított felsőoktatási oktatási-kutatási önállóság nem sérülhet. Az Alkotmánybíróság utal ugyanakkor e helyütt arra, hogy a felsőoktatási intézményrendszert nem csak a felsőoktatási intézmények működtetik. A felsőoktatási intézményrendszer minősége, az oktatás-kutatási szabadság biztosítása számos a felsőoktatási intézményen belüli és kívüli intézmény közreműködésével valósul meg. A felsőoktatási intézményrendszeren kívüli külső szerv látja el a felsőoktatási igazgatási feladatokat (Oktatási Hivatal), független testületként minőségellenőrzést végez a Magyar Akkreditációs Bizottság, végső soron pedig külső intézménynek minősül az Országgyűlés is, amelynek a döntése szükséges a felsőoktatási intézmény állami elismeréséhez vagy megszűnéséhez, és ilyen külső közreműködő a köztársasági elnök is, aki az egyetemi tanárokat és rektorokat kinevezi. A felsőoktatási intézményrendszer belső intézményi oldalával szemben támasztott követelmények alapján (például állandó oktatói kar, állandó székhely) kaphat a felsőoktatási intézmény működési engedélyt, melynek hiányában nem végezhet felsőoktatási tevékenységet. A fenntartói jogkört gyakorló kuratórium és a felsőoktatási intézmény közös feladata és közös felelőssége a felsőoktatási intézmény működési hatékonyságának és oktatási-kutatási minőségének biztosítása. A bírói kezdeményezéssel érintett felsőoktatási intézmény kuratóriuma és a szenátus ebben a tekintetben azonos érdekállású testületeknek tekinthetők. Nem létezhet fenntartó autonóm felsőoktatási intézmény hiányában, és olyan autonóm felsőoktatási intézmény sem, amelynek a működését a fenntartó nem tudja biztosítani.
[42] Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésében biztosított felsőoktatási autonómia védelmét olyan szervezeti szabályozás biztosítja, amely az autonómia letéteményesének érdemi befolyást biztosít az autonómia által érintett döntésekre. Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésével csak olyan szabályozás állhat összhangban, amely a felsőoktatási autonómiát biztosítja, ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a felsőoktatási intézménnyel kapcsolatos minden döntés szükségképpen a felsőoktatási autonómia alanyainak képviselői hozhatnak csak meg. A döntések különböző módon érinthetik a felsőoktatási autonómiát, így a szenátus hatásköre is hatáskörről hatáskörre vizsgálandó.
[43] 5. Az Alkotmánybíróság ezt követően a támadott szabályozásban érintett egyes hatáskörök és a felsőoktatási intézmények autonómiájának kapcsolatát tekintette át.
[44] A költségvetés elfogadása a költségvetésről hozott végső döntés. Az Nftv. általános szabályai szerint a fenntartó közli a felsőoktatási intézmény költségvetésének kereteit (főösszegeit) [Nftv. 73. § (3) bekezdés a) pont]. A szenátus ezek alapján tudja meghatározni a felsőoktatási intézmény költségvetését. Ebből fakadóan az általános szabályok szerint is a szenátus legfeljebb a költségvetés keretein belül rendelkezik döntési kompetenciával. Az Nftv. támadott szabálya ehhez képest rendelkezik akként, hogy a fenntartó fogadja el a felsőoktatási intézmény költségvetését. A felsőoktatási autonómia oktatási-kutatási oldalához szükségképpen hozzátartozik az, hogy a felsőoktatási intézmény költségvetésének kialakítása során az autonómia letéteményesei befolyással rendelkezzenek. A felsőoktatási intézmény oktatási-kutatási feladataihoz rendelt költségvetési tételek megalkotása során a szenátusnak érdemi befolyást kell biztosítani megismerési és javaslattételi, konzultatív jogosítványokon keresztül, a szenátus közreműködése a költségvetés megalkotása során nem zárható ki. A felsőoktatási intézmény működtetéséért a fenntartó felelős, és a működtetés szükségképpen feltételezi azt, hogy az a mindenkori gazdálkodási keretek között észszerűen valósuljon meg. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a költségvetés végleges elfogadása a kuratórium részéről nem sérti a felsőoktatási intézmény autonómiáját, amennyiben a költségvetés részletes megalkotásában a szenátus érdemi megismerési, javaslattételi és véleményezési lehetőséggel bírt, ha ez biztosított, akkor van befolyása a szenátusnak a költségvetésre, mert annak tartalma változhat a szenátus javaslata, véleménye alapján. Az Alkotmánybíróság megállapítja azt, hogy a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámoló fenntartó általi elfogadása ugyanezen okokból szintén nem ütközik az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésébe.
[45] A szervezeti és működési szabályzat a felsőoktatási intézmény működési rendjét döntően, de nem kizárólagosan meghatározó dokumentum. A felsőoktatási intézmény autonómiája szükségképpen feltételezi azt a szervezeti keretet, amely az autonómiát garantálni képes. A szervezeti keret megalkotása ugyan az Nftv. általános szabályai szerint olyan hatáskör, amelyet a szenátus gyakorol, ugyanakkor a fenntartó a szervezeti és működési szabályzat egységességét, teljességét, törvényességét és hatékonyságnak való megfelelőségét vizsgálja [Nftv. 73. § (4) bekezdés]. Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdése és XI. cikk (2) bekezdése alapján alkotmányos követelmény, hogy a szervezeti és működési szabályzat megalkotásában a felsőoktatási autonómia letéteményese érdemi módon közreműködjön. A szervezeti és működési szabályzat kialakítása nem önmagáért való szabályozási hatáskör, hanem a felsőoktatási intézmény belső felépítését és működését biztosítja, a különböző intézményen belüli érdekeket összehangolja. Ezzel együtt a szervezeti és működési szabályzatnak olyannak kell lennie, ami a felsőoktatási intézmény működtetésére alkalmas. A felsőoktatási intézmény működtetése a fenntartó feladata, azonban ezt nem gyakorolhatja úgy, hogy a felsőoktatási autonómiát biztosító szervezeti keretet ellehetetleníti, működésképtelenné teszi. A kuratórium és a szenátus közös érdeke a felsőoktatási intézmény sikeres és hatékony működtetése. Ez szükségképpen feltételezi, hogy az azonos érdek melletti konfliktusokat a két szerv kölcsönös együttműködése során képes legyen feloldani a felsőoktatási intézmény működőképességének biztosítása érdekében. Bármely szerv is jogosult kizárólagosan dönteni a szervezeti és működési rend elfogadásáról, az Alaptörvény XI. cikk és X. cikk (3) bekezdéséből fakadó felsőoktatási intézményrendszer fenntarthatóságának biztosításából és a felsőoktatási intézményi autonómia garantálásából következő alkotmányos követelmény, hogy a két szerv kölcsönösen együttműködve, a döntés érdemi előkészítésével és az ellentétes vélemények kifejtésének teret adva, azok megtárgyalásával tudja biztosítani. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy mindezek biztosítása alkotmányos követelmény, melynek érvényre juttatásával a támadott szabály vizsgált fordulata nem alaptörvény-ellenes.
[46] A rektor a felsőoktatási intézmény vezetője, törvényes képviselője és a szenátus elnöke. A támadott szabályozás szerint a rektori pályázatot a kuratórium írja ki. A rektor személyének kiválasztása több eljárási cselekményből áll. A rektor a felsőoktatási intézmény működésének első számú felelőse, a megválasztása és kinevezése a felsőoktatási intézmények működőképességének garanciája. A hatályos jogszabályok szigorú előírásokat támasztanak a rektor személyével szemben (például egyetemi tanári kinevezés), és a rektorokat a köztársasági elnök nevezi ki. A rektori pályázat kiírása mint eljárási mozzanat szükségképpen feltételezi azt, hogy a rektori pályázatra javaslattétel készüljön, mely az Nftv. alapján szenátusi jogkör. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szenátusnak érdemi befolyást biztosító jogszabályi környezet alapján a támadott szabályozás nem alaptörvény-ellenes.
[47] A vagyongazdálkodási terv elfogadása, a gazdasági társaságban való részvétel és gazdasági társaság alapítása mind olyan jogkörök, melyek az intézményi működtetéshez szorosan tartoznak. A felsőoktatási autonómia Alaptörvényben védett elemei közül leginkább a kutatási önállósággal hozható összefüggésbe. A kutatási eredmények mint szellemi alkotások felhasználhatósága és hasznosításai kapcsolatban állnak a vagyongazdálkodási tervvel, ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatási intézmények autonómiája és a támadott szabályozás közötti kapcsolat közvetett, az intézmény működtetése és fenntartása mint feladat és felelősség a fenntartóé, a szenátus véleményezési jogosítványa e jogkörök gyakorlása során biztosítja azt, hogy a felsőoktatási intézmények önállósága ne sérüljön. Az Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy a szabályozás ezen fordulata nem alaptörvény-ellenes.
[48] Az Alkotmánybíróság – az Abtv. 46. § (3) bekezdése alapján – a rendelkező rész 1. pontja szerinti alkotmányos követelményt fűzte az Nftv. 94. § (6) bekezdéséhez és a Kvatv. 22. § (4) bekezdéséhez annak érdekében, hogy az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdése részét képező felsőoktatási oktatási-kutatási autonómia, valamint a XI. cikk (2) bekezdése szerinti felsőoktatáshoz való jog érvényre jusson azokban a fenntartói döntési jogosítványokban, amelyek a felsőoktatási intézményi autonómiát érintik. Az alkotmányos követelmény alapján a fenntartónak a döntéshozatali eljárása során a mérlegelése körébe kell vonnia a szenátus indokolt javaslatát.
[49] Habár az ügyben érintett felsőoktatási intézmény alapító okirata a szenátus véleményezési jogát a támadott szabályozással kapcsolatban már tartalmazza, az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az alkotmányos követelmény érvényesítésének eszköze az, hogy a fenntartói jogokat gyakorló intézmény a hatálybalépésre nyitva álló időtartamon belül mihamarabb eleget tesz az alapítói okirat módosítási kötelezettségének.
VI.
[50] Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: III/384/2021.
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[51] A többségi határozat rendelkező részével és nagyrészt az indokolásával is egyetértek, azonban úgy vélem, hogy az SZFE-törvényre vonatkozó indítványi elem visszautasítása, pontosabban annak indokolása félreértelmezhető.
[52] A határozat rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a bírói kezdeményezések esetében az indítványozó bíró csak az ügyben alkalmazott jogszabályt támadhatja meg – annak indokolása mellett, hogy azt miért kell alkalmaznia.
[53] Majd megállapítja, hogy az SZFE-törvény egészének – a kellő idő elvének sérelme miatti – alaptörvény-ellenességét állító indítványi elem nem felel meg a határozottság követelményének, mivel az indítványozó nem jelölte meg pontosan, hogy a törvény mely rendelkezését tartja alaptörvény-ellenesnek.
[54] A többségi döntés pedig e két premissza alapján levonja a konklúziót, ti., hogy az SZFE-törvény nem minősül az ügyben alkalmazandó normának.
[55] Álláspontom szerint a fenti indokolás inkoherens, egyes elemei pedig nem feltétlenül következnek egymásból. Úgy vélem, külön kellett volna választani annak a kérdését, hogy kellett-e alkalmaznia a bíróságnak az SZFE-törvényt, attól a kérdéstől, hogy annak mely rendelkezését támadta az indítványozó.
[56] Ha ugyanis a bíróságnak nem kellett alkalmaznia az SZFE-törvényt, akkor lényegtelen, hogy annak mely rendelkezését támadta, mindenképp vissza kell utasítani ezt az indítványi elemet.
[57] Ha viszont alkalmaznia kellett, akkor az adott esetben az is megfelel a határozottság követelményének, ha az indítványozó a törvény egészét támadta, tekintettel arra, hogy a kellő idő elvének sérelmére hivatkozó indítványozónak ilyenkor az a problémája, hogy nem volt kellő idő az adott törvény (akár egésze) alkalmazására való felkészülésre.
[58] A tárgyi ügyben tehát annak nem volt jelentősége, hogy az indítványozó nem jelölte meg konkrétan az SZFE-törvény általa sérelmesnek tartott, konkrét rendelkezéseit.
[59] Álláspontom szerint a fentiekből következően elegendő lett volna annak megállapítása mellett visszautasítani az indítványt, hogy a bíróságnak az adott perben felmerült jogvitában nem kellett alkalmaznia az SZFE-törvényt. Ugyanis a többségi határozat indokolása úgy is értelmezhető, mintha határozott kérelem esetén lehetőség lett volna az SZFE-törvény érdemi vizsgálatára.
[60] Természetesen ez utóbbi lehetőség sem zárható ki ipso iure, viszont az indítványt nem lehet egyszerre el- és visszautasítani.
Dr. Szívós Mária alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[61] Egyetértek a határozattal, azonban az Abtv. 66. § (3) bekezdésében biztosított jogkörömnél fogva – az alábbiakban kifejtettek szerint – a határozathoz a következő párhuzamos indokolás csatolását tartom szükségesnek.
[62] Mindenekelőtt kiemelném, hogy az ügy tárgyalását megelőzően kétely merült fel bennem a bírói kezdeményezés érdemi elbírálhatósága tekintetében. Álláspontom szerint ugyanis az indítványozó bíróság nem igazolta meggyőzően, hogy a támadott (teljes) SZFE-törvényt, valamint az Nftv. 94. § (6) bekezdését alkalmaznia kellene. Az indítvány pusztán kijelenti, hogy a támadott jogszabályok a bíróság előtt levő egyedi ügy elbírálása során alkalmazandók, ezt azonban nem támasztja alá (lásd indítvány utolsó oldala). A bírói kezdeményezésből az sem állapítható meg egyértelműen, hogy mi az eljárás tárgya, az eljáró bíróság minden valószínűség szerint azt vizsgálja, hogy az SZMSZ, illetve az alapító okirat kiadása során a hallgatói önkormányzat jogai sérültek-e.
[63] Az indítvány elutasításával egyetértek, és megszavaztam a hivatalból megállapított alkotmányos követelményt is. Tettem ezt azzal együtt, vagy annak ellenére, hogy álláspontom szerint az Alkotmánybíróság nem kapcsolhat alkotmányos követelményt olyan jogszabályhoz, illetve jogszabályi rendelkezéshez, melyet az eljáró bíróság sem nem támad, sem nem alkalmaz. Az Abtv. 46. § (3) bekezdése ugyanis úgy fogalmaz, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában határozattal megállapíthatja azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált, illetve a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie. Véleményem szerint az alkotmányos követelményben megjelenő Kvatv. 22. § (4) bekezdése sem a vizsgált, sem az alkalmazandó jogszabályi körbe nem tartozik, továbbá az indítványozó bíróság sem hivatkozik rá, ennek megfelelően számomra kétséges, hogy alkotmányos követelmény alapítható-e rá.
[64] Ugyanakkor az alkotmányos követelményt azért szavaztam meg, mert annak érdemi tartalmát támogatni tudom, tekintettel arra, hogy az nem teremt egyetértési jogot a felsőoktatási intézmény szenátusa számára, csupán arra biztosít lehetőséget, hogy a fenntartó a döntéshozatali eljárása során a szenátus indokolt javaslatát a mérlegelése körébe vonja.
Dr. Schanda Balázs alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[65] Egyetértek a határozatban megfogalmazott alkotmányos követelmény tartalmával, és a határozat rendelkező részének egyéb elemeivel is. Ugyanakkor az indokolás csak korlátozottan tárta fel a felsőoktatási autonómia tartalmát. Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdése rögzíti, hogy „a felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. Az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli.” Ez a megfogalmazás – a korábbi Alkotmány hatálya alatt elfogadott 62/2009. (VI. 16.) AB határozattal egyezően – az egyetemek tudományos (a határozat szóhasználatában: oktatási-kutatási) autonómiáját állítja középpontba. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezéséből ugyanakkor nem vonható le olyan következtetés, hogy szervezeti kérdésekben a törvényhozónak, gazdálkodási kérdésekben pedig a Kormánynak szabad keze van; ha ugyanis a szervezeti és gazdálkodási kérdések érintik a felsőoktatási intézmény tudományos, oktatási vagy épp művészi tevékenységét, akkor az autonómia nem hagyható figyelmen kívül. Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdésében védett autonómiát korlátozó gazdasági vagy szervezeti rendelkezés csak akkor alkotmányos, ha e rendelkezés az alapjogok korlátozására irányadó, Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében rögzített feltételeknek eleget tesz. Ha viszont a szervezeti vagy gazdálkodási kérdés nem érinti a felsőoktatási intézmény tudományos önállóságát, a törvényhozónak, illetve a Kormánynak szabad keze van a kérdés eldöntésére. Minél szorosabb tehát a kapcsolat a szervezeti vagy gazdálkodási kérdés és a felsőoktatási intézmény oktatói, kutatói, művészi tevékenysége között, annál nagyobb teret kell adni az autonómiának, ugyanakkor kevésbé védett az autonómia, ha a szervezeti, gazdálkodási kérdés azzal csak érintőlegesen van kapcsolatban.
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
[66] Nem támogatom a többségi határozatot. A most folyó egyetemi reform kapcsán elénk terjesztett indítvány módot adott volna, hogy az Alkotmánybíróság kifejtse álláspontját a tudomány szabadsága és az egyetemek működésének tudományhoz kötöttsége, illetve az e téren található problémák ügyében, de a határozat nem élt ezzel a lehetőséggel. Így azonban a kérdést leszűkítve az egyetemek szervezeti autonómiájára félre futott megítélésem szerint a testületi többség döntése.
[67] Látni kell, hogy az egyetemek autonómiáját – szemben az alsóbb fokú oktatási szintekkel – az alapozza meg, hogy az európai fejlődésben az egyetemek voltak mindig a tudományos kutatás bázisai, még ha az utóbbi évtizedekben már nem egyetemhez tartozó kutatóintézetek is létrejöttek. Így az egyetemi autonómia tartalmilag a teljes mögöttes tudósközösséget és tudományos kutatási szabadságát védi. Ezt fejezi ki az Alaptörvény X. cikkének szerkezete, mely az (1) és (2) bekezdésében a tudományos kutatás szabadságát mondja ki, majd a (3) bekezdésében tér rá a felsőoktatási intézmények tudományos kutatásokat illető autonómiájára, mind az előbbiekből folyó derivátumra. Ez azonban azt jelenti, hogy az egyetemi autonómia csak a mögöttes tudományos közösség értékeléséhez kötöttség függvényében lehetséges, mert enélkül csak az egyetemi belső lobbik beltenyészeti működése uralja el az egyetemeket. A határozat indokolása azonban ezt a fontos alkotmányos összefüggést teljes mértékben kihagyja a helyzet tisztázásából, és ez kihat a rendelkező rész tartalmára is.
[68] Hogy történik ez a mögöttes tudományos közösségi értékelés? A tudományelméletben és a tudományszociológiában már évtizedek óta bevetté vált, hogy tudósközösség a tudományos alkotások megidézésével és kritikájával értékeli egyes tagjait, és kinek mekkora az idézettségi mutatója, akkora a tudósteljesítménye. Akit nem idéznek az nulla, az tudósként nem teljesít. Ez a körülöttünk lévő világban már bevetté vált a természettudományokban és a műszaki tudományokban, és ezekben az egyetemi szektorokban itthon is jórészt így van. Ám az egyetemek társadalomtudományi, jogtudományi és művészeti szektoraiban ez teljesen idegen maradt. Így a rendszerváltás óta ezek az egyetemi szektorok az államhatalomtól már függetlenedve élik egyetemi autonómiájukat, de sajnálatos módon ugyanígy az alapul fekvő tudósközösségeiktől is. A mai egyetemi életet így jórészt a mögöttes tudósközösségektől elszakadt belső egyetemi lobbik dominanciája jellemzi. De a rendszerváltás óta annyi változás azért végbement, hogy a politikai versengés következtében ezek a hatalmi erőforrásokat is jelentő társadalomtudományi egyetemi intézmények átpolitizálódtak. Ez az egyetemi autonómia különösen nem érvényesül a nyugati világ szellemi életében dominanciát elért balliberális politikai táborral szemben.
[69] Ez a politikai kötöttség a mai helyzetben csak úgy szüntethető meg, ha az egyetemi és akadémiai vezetést kiragadják törvényi úton a beltenyészeti egyetemi lobbik kezéből, másrészt az így a lobbiktól megszabadított egyetemi-akadémiai közösségeket alávetik a teljes tudósközösség értékelési mérésének. Példaként utalni lehet, hogy az átfogó német kulturális térségben – így Ausztriában is – a spontán módon kialakuló beltenyészet és belső lobbik elfojtására már generációk óta bevetté vált, hogy a professzori kinevezéshez szükséges tudományos minősítés, a habilitációs disszertáció megvédése után csak más egyetemre lehet kinevezni professzornak, és ehhez ott kell hagyni a felnevelő egyetemet. Az egyetemi karok belső lobbiképződése így már a kiindulópontjaiban megtörik.
[70] Fontos még egyszer kiemelni, hogy a felsőoktatási, egyetemi autonómia alapvetően a tudományos kutatás szabadságán nyugszik, és ez annak derivátuma. =gy ennek a letéteményesei nem az egyes egyetemek, hanem a tudományágak teljes tudósközösségei. Így, ha az autonómiára hivatkozva ezektől elszakadnak az egyes egyetemi karok, bezárkózva a beltenyészetbe és az „egyetemi bárói”, „akadémiai bárói” rendszerbe, akkor ez az autonómiával való visszaélést jelent.
[71] A tudósközösségekhez visszakötést pedig az idézettségi mutatókhoz kötés valósít meg, és professzornak csak egy magas idézettségi mutatót elért egyetemi oktató alkalmas, illetve dékán, rektor, rektorhelyettes csak ilyen professzor lehet. A hazai egyetemi-tudományos szférában már létezik az idézettségi mutatók közhitelű nyilvántartása az utóbbi években a Magyar Tudományos Akadémia (a továbbiakban: MTA) kezelésében (ez a Magyar Tudományos Művek Tára, a továbbiakban: MTMT), csak éppen semmilyen szerepe nincs a társadalomtudományi és jogi egyetemeken, illetve a művészeti felsőoktatásban. Ezen kell változtatni, mert addig nem lehet az egyetemi beltenyészeti és lobbirendszert, illetve a politikai táborokhoz kötődést megszüntetni, amíg ez a reform nem megy végbe, és az egyetemeket, illetve az MTA-t nem kötik vissza a tudósközösségek egészéhez a mai kooptálási rendszer helyett.
[72] A fenti elemzést szem előtt tartva azt lehet mondani, hogy a jelenlegi változtatás és egyetemi reform az alapítványi egyetem modellje felé a beltenyészeti egyetemi gárdáktól való elválasztásban kifejezetten üdvözlendő, de nem elégséges. Emellett még létre kellene hozni általában a hazai egyetemi rendszer egészében egy felsőoktatási törvényi módosítással az alkotmányosság érdekében, hogy az egyetemi docensi és egyetemi tanári kinevezéshez elengedhetetlen az MTA által működtetett nyilvántartás, az MTMT citációs indexének egy magasabb mutatója, és dékán, rektor, rektorhelyettes csak egyetemi tanárokból nevezhető ki. Az Alaptörvény X. cikkében foglalt tudományos kutatás szabadsága csak ilyen egyetemi intézményrendszer mellett biztosítható, és ezek szinte teljes hiánya felelős az itthoni társadalomtudományi és művészeti egyetemek, egyetemi karok átpolitizáltságáért, és sokszor a minimális tudományos teljesítményért az idézettségi mutatók szintjén is. De nem jobb a helyzet a jogi karok egy sor részlegénél sem.
[73] Ha az Alkotmánybíróság a fent jelzett kiegészítést az Alaptörvény X. cikkének érvényesülésének érdekében mint alkotmányos mulasztást előírta volna a mostani ügy kapcsán, jelezve a mostani módosítás és egyetemi reform helyes irányát, de féloldalasságát, akkor nagyot léptünk volna előre a tudomány és a tudományegyetemek alkotmányosságának megteremtése felé. Ennek elmaradása miatt nem tudtam támogatni a mostani többségi határozatot, de legalább ehhez csatoltan e különvéleményben megjelenhetnek ezek a problémák is.
  • Másolás a vágólapra
  • Nyomtatás
  • Hatályos
  • Már nem hatályos
  • Még nem hatályos
  • Módosulni fog
  • Időállapotok
  • Adott napon hatályos
  • Közlönyállapot
  • Indokolás
Jelmagyarázat Lap tetejére